背景

646. 全港的樹木繁多,分布甚廣。政府採用「綜合管理方式」管理政府土地上的樹木,由負責保養轄下政府設施或土地的部門,護養所屬範圍內的樹木。

647. 發展局樹木管理辦事處(樹木辦)為本港制定全面的樹木管理策略及措施,以及在中央層面協調及督導各部門處理樹木投訴。在本調查進行期間,樹木辦積極實施一系列改善措施,包括檢視及更新有關投訴處理機制、加強協調和督導部門處理樹木投訴的工作、協助部門處理積壓樹木投訴個案。除此之外,由發展局常任秘書長(工務)主持的專責小組亦已成立,全面檢視了現行的樹木管理指引,並提出10項建議,以優化樹木檢測及風險評估制度。申訴專員公署(公署)相信,上述改善措施應有效從源頭減低有問題的樹木數目,繼而減少投訴。

申訴專員的觀察

樹木辦應更主動介入涉及權責爭議的投訴個案

648. 1823提供的資料顯示,二零一八年至二零二二年十月期間, 1823每年平均接獲約24,000宗樹木投訴,涉及部門權責爭議的個案每年平均約1,100宗,佔全年接獲的投訴3.3%至5.9%不等。而在該些涉及權責爭議的個案中,每年皆有數十宗個案需時超過三個月投訴人才獲回覆。雖然涉及部門權責爭議的個案只佔整體投訴的少數,但鑑於樹木的狀況存在變數,若投訴個案因部門的權責爭議,而不獲適時處理,不但容易令市民感到政府部門互相推卸責任,更可能帶來安全隱患。

649. 公署調查發現,過往樹木辦在接獲1823通知後會按機制待相關部門的投訴主任重新審視個案,若爭議仍未獲得解決,樹木辦才正式介入並作出所需協調及裁決。公署的三宗個案研究顯示,當樹木辦按機制介入時,個案距離接收時間已達四至六個多月不等。在公署展開初步查訊後,樹木辦於二零二二年年初試行優化機制,提前介入處理全部由1823上呈至部門投訴主任的個案。雖然如此,從公署的個案研究可見,投訴的處理時間會受不同因素影響,個案上呈至相關部門的投訴主任時或已出現嚴重延誤。即使樹木辦當初在個案上呈至部門投訴主任時已經介入,整體處理時間不會明顯減少。

650. 由此可見,就涉及部門權責爭議的樹木投訴個案,若樹木辦僅以個案處理階段來決定何時介入,未必能夠適時解決爭議。既然樹木辦訂立跨部門機制是為了有效釐清樹木管理責任以盡早處理投訴,公署認為,該辦應考慮以樹木投訴的整體處理時間作為其中一個介入個案的準則:即使個案仍未上呈至部門投訴主任的階段,若個案的整體處理進度已因不同原因出現嚴重延誤,樹木辦便應介入,以免問題樹木因未獲適時處理而引致環境衞生滋擾甚至安全風險。 樹木辦應善用處理個案的經驗減少部門爭議

651. 發展局頒布的《技術通告》(工務)第6/2015號(《技術通告》)列明樹木管理部門的分工安排,樹木管理責任基本上以樹木所在的位置界定。公署的個案研究顯示,部門不時對《技術通告》的規定有不同理解,甚至就同類問題重覆發生爭議,例如:相關部門爭議應以樹木的哪個部分來界定位置、相關部門對《技術通告》內有關「非快速公路的公共道路(郊野公園除外)路緣起計10米範圍內而未批租及未撥用政府土地上的樹木」的詮釋出現分歧等。公署相信,類似上述的爭議應並不罕見。

652. 雖然樹木辦已自二零二二年起將個別具代表性個案的裁決總結上傳至政府內聯網,作為具指導性的案例,以供部門遵從,但1823提供的數據顯示,二零二二年每年涉及意見分歧的投訴個案數目維持於約800宗水平。向部門分享裁決個案的資料,對減少部門的爭議作用仍有待觀察。公署明白,部分投訴或有其特別情況,部門之間的權責爭議不大可能完全避免,但公署更關注的是,各部門對樹木管理責任的分工有否長期存在根本性的意見分歧甚至誤解,以致同類爭議重覆出現。

653. 公署認為,除了與部門分享個別裁決個案外,樹木辦應就已完成的個案進行系統性分析,整合各部門對樹木管理責任常見的分歧和誤解,與部門定期進行交流及分享,並適時檢視及按需要更新《技術通告》的內容,適當地加入過往裁決個案所得的原則性指引,供各部門遵從。 樹木辦應督導及監察部門遵從跨部門機制處理投訴轉介

654. 根據現行的跨部門機制,部門若在接獲1823轉介樹木投訴後認為所涉的樹木不屬其職權範圍,需在接獲轉介個案當日起計七個工作天內向1823提交初步調查報告以便再次轉介個案。公署的個案研究顯示,有部門未能在指定的時限內回覆1823不同意接收個案,因而大幅延長了相關投訴的整體處理時間;亦有部門回覆1823時只簡單地表示樹木位於某街道,不屬其管轄範圍,但無提供任何其他輔助資料(如地圖、相片),以致1823需時翻閱資料以找出負責的部門。以上種種均會影響處理樹木投訴的整體進度。

655. 公署認為,樹木辦應督導各部門嚴格按照跨部門機制的規定處理投訴轉介個案,即如不同意接收個案需在指明時限內提出轉介要求,並在提出該要求時向1823提供充足資訊。樹木辦亦應監察部門的遵從情況,確保投訴個案獲適時轉介。 樹木辦應指示部門有權責爭議時及早安排聯合視察

656. 公署從個案研究中留意到,部門之間的爭議很多時候均源於各自對現場環境有不同觀察。事實上,這類型的爭議皆可透過部門進行聯合視察得以釐清。然而,現時部門在有權責爭議時安排聯合視察甚為罕見,往往待樹木辦介入後才按該辦的要求參與聯合視察。

657. 公署認為,樹木辦應指示各部門就樹木投訴出現權責爭議時及早安排聯合視察,以盡快釐清樹木管理責任。 樹木辦應加強監察部門因應投訴而進行的一般樹木工作

658. 現時,樹木管理部門會按各自的服務承諾回覆樹木投訴。至於處理投訴所涉的樹木管理工作,發展局制訂的指引訂明若樹木管理部門於高人流、車流地區識別枯樹或證實非古樹名木感染褐根病,須在不多於四星期內將其移除。除此之外,樹木辦並沒有要求部門就一般樹木工作(例如修剪樹木、清理枯枝等)訂定完成時限,部門可按各自的情況決定如何跟進。

659. 公署調查發現,所有部門均沒有就一般樹木工作制訂內部處理時限,亦沒有設立數據庫備存投訴所涉及樹木工作的完工日期。即使部門能按服務承諾回覆投訴人,目前沒有客觀資料顯示部門實際上有否適時跟進投訴所涉的樹木工作。

660. 公署認為,樹木辦應要求各部門按實際需要就因應投訴而進行的一般樹木工作訂定時限,並定期向樹木辦匯報相關數據以作監察,確保部門妥善跟進投訴所涉的樹木問題。 樹木辦應檢視及優化1823月度報告的數據類別

661. 1823每月會向樹木辦提交有關樹木投訴的報告,詳列多項數據,包括於有關月份1823收到的樹木投訴數目、已完成、未完成及逾期回覆的投訴數目;以及上呈至部門聯絡主任、投訴主任及樹木辦的投訴個案數目等。樹木辦會透過1823的月度報告監察各部門處理樹木投訴的情況。

662. 公署調查發現,現時1823月度報告中只包含各部門於該月份最後一日當刻的逾期個案數目,即並非累計數字。因此,1823現時的月度報告未能全面反映部門處理樹木投訴的表現。而由於1823過往並無備存部門逾期回覆的累計投訴數目,樹木辦未能掌握部門逾期處理1823轉介的投訴的整體情況,包括延誤回覆的個案數目、延誤回覆的時間及趨勢。此外,現時1823的月度報告只載列上呈至部門內不同人員甚至樹木辦審研的個案數目,但沒有分析該些個案的完成處理時間。公署認為,涉及權責不清的投訴個案的平均完成處理時間有重要參考價值,可有助樹木辦檢視跨部門機制的成效。

663. 公署建議,樹木辦檢視及優化1823月度報告的數據類別,以加強監察各部門處理樹木投訴的表現和跨部門機制的運作情況。 樹木辦應收集非經1823接獲的樹木投訴的數據

664. 二零一八年至二零二二年(截至十月),政府每年平均接獲約28,000宗樹木投訴,其中約24,000宗經1823接獲(佔86%),以及約4,000宗由樹木管理部門直接或以其他方式接獲(佔14%)。

665. 1823按既定機制處理收到的樹木投訴,要求負責的部門按指明的時限回覆,並定期向逾期回覆的部門發出催辦通知及每月個案逾期報告。1823亦會每月向樹木辦提供載有各項數據的樹木投訴報告,以便監察。至於非經1823接獲的樹木投訴,各樹木管理部門會根據各自的監察機制及服務承諾處理。樹木辦現時只要求各部門每年匯報接獲的樹木投訴總數,但沒有要求其他數據分析,可見樹木辦對非經1823接收的樹木投訴及部門處理的情況,了解相對有限。

666. 公署建議,樹木辦要求各部門定期匯報非經1823接獲的樹木投訴的相關數據,以全面監察從不同渠道接收的樹木投訴及部門跟進的情況。 樹木辦應持續監察地政總署處理樹木投訴的表現

667. 1823的資料顯示,地政總署過往曾有大量逾期回覆的樹木投訴。截至二零二一年十二月及二零二二年三月,地政總署皆有超過2,000宗積壓的樹木投訴尚待回覆。公署的個案研究顯示,地政總署在接獲一宗1823轉介涉及樹木有倒塌風險的投訴後超過一年才經1823回覆投訴人個案仍在調查中,遑論該署後續的跟進工作。公署認為,有關個案實屬嚴重延誤,實在不能接受。

668. 公署留意到,自二零二二年下半年起,樹木辦已加強督導地政總署處理樹木投訴的工作;地政總署內部亦成立了由副署長領導的工作小組,全面檢討處理樹木投訴的程序,並提出九項改善建議,當中七項已經實施。1823的資料顯示,過往積壓的情況已有明顯改善,截至二零二二年十月,地政總署逾期回覆的樹木投訴數目已大幅減少至四宗。

669. 雖然如此,需注意的是,上段所指的是地政總署逾期回覆1823的個案數目,地政總署並無備存實際仍未完成清理的樹木投訴數目,因此沒有客觀資料顯示過去積壓的投訴所涉的樹木實際上是否已全部獲妥善處理。公署期望,該署善用正在建立的電腦資料系統作為內部監察工具,跟進投訴個案和進行數據分析。

670. 無論如何,地政總署負責為未批租及未撥用政府土地上的樹木提供非經常性的樹木護養,涉及的樹木數量龐大,其處理樹木投訴的工作繁重。公署認為,樹木辦應持續監察地政總署處理樹木投訴的表現,並在有需要時向地政總署提供協助,確保有問題的樹木獲妥善處理。

671. 申訴專員建議樹木辦 —(a) 就涉及部門權責爭議的樹木投訴個案,考慮以投訴的整體處理時間作為其中一個介入準則,以減低問題樹木因未獲適時處理而引致環境衞生滋擾甚至安全風險; (b) 就曾處理涉及權責爭議的樹木投訴個案進行系統性分析,整合各部門常見的分歧和誤解,與部門定期進行交流及分享,並適時檢視及按需要更新《技術通告》的內容,適當地加入過往裁決個案所得的原則性指引,供各部門遵從; (c) 督導各部門嚴格按照跨部門機制的規定處理投訴轉介個案,即如不同意接收個案,需在指明時限內,提出轉介要求,並在提出該要求時向1823提供充足資訊。樹木辦亦應監察部門的遵從情況,確保投訴個案獲適時轉介; (d) 指示各部門就樹木投訴出現權責爭議時及早安排聯合視察,以盡快釐清樹木管理責任; (e) 要求各部門按實際需要就因應投訴而進行的一般樹木工作訂定時限,並定期向樹木辦匯報相關數據以作監察,確保部門妥善跟進投訴所涉的樹木問題; (f) 檢視及優化1823月度報告的數據類別,以加強監察各部門處理樹木投訴的表現和跨部門機制的運作情況; (g) 要求各部門定期匯報非經1823接獲的樹木投訴的相關數據,以全面監察從不同渠道接收的樹木投訴及部門跟進的情況;以及(h) 持續監察地政總署處理樹木投訴的表現,並在有需要時向該署提供協助,確保有問題的樹木獲妥善處理。

當局的回應

672. 樹木辦接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

673. 樹木辦在二零二三年九月整合及更新了《樹木相關投訴處理指引》(《指引》)。在《指引》中,已納入以投訴的整體處理時間作為其中一個介入的準則。個案若在28個工作日內仍未能確認負責部門,1823將會上呈有關個案至樹木辦處理。 建議(b)

674. 樹木辦已對涉及權責爭議的樹木投訴個案進行系統性分析,並整合常見的分歧和誤解,用不同渠道與樹木管理部門進行定期的交流和分享,包括 —(a) 自二零二二年起已將個別具代表性的裁決個案的總結上載至政府內聯網供部門遵從; (b) 自二零二三年三月已開始定期向部門的投訴主任提供有關涉及權責爭議個案的觀察和改善建議,供各部門參考;以及(c) 自二零二三年二月已開始向工務及護理綠化委員會簡報有代表性個案的裁決情況及結果,或就一般涉及部門權責爭議的個案提出改善建議,供各部門檢視情況及作出適當跟進。

675. 現行《技術通告》載列的樹木管理部門的分工安排合適,但會適時按需要檢視相關內容。 建議(c)

676. 《指引》已明確訂明如樹木管理部門不同意接收個案,必須在七個工作天內向1823提出轉介要求,並需提供充足資料,當中包括實地考察記錄和調查結果、樹木位置和現場照片等。轉介需經部門專業職級或相同等級人員檢視及同意。如果部門未能在指定時間內提出轉介要求,該部門便須處理有關投訴並回覆投訴人。

677. 樹木辦會繼續與1823溝通,以監察部門對上述規定的遵從情況,並適時作出跟進。 建議(d)

678. 《指引》已列明,若樹木投訴中出現權責爭議時,各樹木管理部門應積極主動溝通,並按實際需要及早安排聯合視察,以儘快釐清樹木管理責任。就此,涉及權責爭議的個案已透過聯合視察得以順利解決。 建議(e)

679. 就因應投訴而需處理的一般樹木工作而言,《樹木風險評估及管理安排指引》已訂明,若樹木管理部門識別枯樹或證實非古樹名木感染褐根病,須於四星期內將其移除。而對於沒有即時危險的投訴個案(如移除枯枝、修剪樹冠、防治病蟲害等),部門會按個別樹木情況盡早安排工作。此外,在《樹木相關投訴處理指引》中,亦為一般樹木工作(如樹木移除及修剪)所需要的時間提出建議供部門參考,同時要求部門在安排風險緩解工作期間,因應現場情況圍封相關區域並張貼警告告示,以確保公眾安全。 建議(f)

680. 自二零二三年五月起,1823的月度報告已加入當月各主要樹木管理部門逾期個案數字及需要上呈的投訴個案,以便樹木辦監察部門就處理樹木相關投訴的整體表現。

681. 自二零二三年七月起,1823亦提供另外兩項資料供樹木辦監察處理投訴工作,包括部門超過七個工作天要求轉介的個案數目及在要求轉介時未能提供理據的個案數目。 建議(g)

682. 樹木辦已要求各樹木管理部門在處理非經1823接獲的投訴個案時,須採納統一的標準,此規定亦已納入在《指引》中,供有關部門遵從。 建議(h)

683. 樹木辦一直與地政總署舉行定期會議及不時以其他渠道溝通,探討不同的改善措施及其可行性,範疇包括投訴處理、合約管理、樹木工作等,以確保有關樹木的投訴得到妥善處理。

684. 樹木辦會持續監察地政總署在處理樹木投訴的表現,並向地政總署提供協助,確保有問題的樹木獲妥善處理。

685. 以上改善措施已在二零二三年全面落實,樹木管理部門在處理樹木投訴的表現已顯著改善,並大幅縮短投訴處理時間,包括 —(a) 月底的逾期投訴個案數目從二零二二年每月平均超過1,000宗減少至每月少於10宗;以及(b) 一般個案的投訴的處理時間從二零二二年平均60天縮短至約五天。

686. 此外,為加強樹木風險管理,樹木辦在二零二二年九月成立專責小組,檢討現行樹木管理安排,包括《樹木風險評估及管理安排指引》、檢查樹木的方法、路旁樹木品種、樹木地面及地下生長空間、土壤質量管理要求等。並在二零二三年一月提出以下十項優化措施 —(a) 清晰闡明發展局與樹木管理部門的關係; (b) 擴大以「以樹木為本」的風險評估範圍; (c) 按風險為本的原則,安排定期檢查位於未批租和未撥用政府土地的樹木; (d) 加強風險緩減措施的執行; (e) 優化樹木事故的匯報及增加樹木風險評估的審核; (f) 更廣泛應用科技管理樹木; (g) 取代老化的先鋒物種; (h) 為新種樹木制定最低泥土容量和土壤深度要求; (i) 就路旁樹引進合適性及可持續性評估,制訂合適措施改善種植場地條件或取代不再適合在市區場地種植的樹木;以及(j) 提升樹木管理人員的能力。

687. 以上優化措施已大致完成及正在落實中,而路旁樹的合適性及可持續性評估已取得良好進展,預計在二零二五年初完成研究。

688. 此外,樹木辦一直與新界鄉議局、分區委員會和區議會緊密合作,在風雨季前收集有問題的樹木資料供部門跟進。為進一步保障公眾利益,樹木辦亦與香港鐵路有限公司和山頂纜車有限公司協作,減低在鐵路和纜車沿線樹木的風險。

689. 樹木辦和各樹木管理部門會致力妥善管理樹木,為社會建設綠化生活環境的同時,保障公眾安全。