背景

723. 房屋署在一九八零年代推出「長者住屋」,為年滿60歲或以上的長者提供院舍式公共租住房屋。「長者住屋」提供24小時的福利員服務,按單位的設計分為三個類別,分別稱為一型、二型及三型;住戶需要共用廚房、客廳及/或浴室設施。至於設計與一型設計「長者住屋」單位相近的「改建一人單位」,則因應當時社會對一人公屋單位的需求而設。

724. 不過,隨着時代變遷,市民對生活環境、私隱等方面要求有所改變,這種共用廚房及浴室的單位變得不合時宜。為改善「長者住屋」單位及「改建一人單位」的空置情況,香港房屋委員會(房委會)多年來推出多項措施,包括全面放寬「長者住屋」租戶的年齡限制,停止編配一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」並鼓勵租戶調遷以收回並改建該些單位為一般公屋單位。然而,經過近二十年,已停止編配的一型設計「長者住屋」單位及「改建一人單位」仍未全部收回,截至二零二三年三月底,約六成分間房間空置;至於繼續作編配的二型及三型設計「長者住屋」的空置率則分別約一成半及一成。

725. 香港現時正面對短期內公營房屋短缺的問題,房屋署有必要檢討現時有關「長者住屋」及「改建一人單位」措施的成效並作出相應的調整,在體恤及關懷受影響的長者的同時,使相關公屋資源能得到更有效的運用,以回應市民對公屋資源的殷切需求。

申訴專員的觀察

(I) 公屋申請者拒絕接受編配二型及三型設計「長者住屋」單位的數字偏高

726. 為減低單位的空置率,房屋署將二型及三型設計「長者住屋」編配予一般公屋申請者。不過,申訴專員公署(公署)留意到,大部分市民都不會視須與他人共用廚房及浴室設施的「長者住屋」為一般公屋單位。房屋署多年前已放寬入住「長者住屋」的年齡限制並繼續將二型及三型設計「長者住屋」編配予公屋申請者,但過去五年每年仍有一千多名申請者在獲編配「長者住屋」後拒絕有關編配。在二零二一/二二年度,沒有參加「特快公屋編配計劃」但獲配「長者住屋」的申請者中,更只有3%接受有關編配,充分顯示其不受歡迎的程度。房屋署在編配公屋時仍然視共用廚房及洗手間的單位為一般單位,公署認為是不合時宜。

727. 現時二型及三型設計「長者住屋」的空置率分別有15%及9%,不但高於房委會現時主要成效指標中公屋空置率整體不超過

1.3%的水平,亦遠高於其他一般公屋單位的空置率。公署認為,在現時正面對短期內公營房屋短缺問題的情況下,超過一成的空置率實難言理想,未能做到善用公屋資源。

728. 此外,有公屋申請者指出,他們沒有申請「特快公屋編配計劃」或「長者住屋」,卻被編配這類須與他人共用廚房及/或浴室的單位,而拒絕編配有關單位會被視作已使用一次配房機會,對房屋署的安排感到不滿。雖然房屋署在公屋申請表格中列明非長者一人或二人家庭的申請者有機會獲編配「長者住屋」,但未有清楚解釋租戶入住這類型單位是需要須與他人共用廚房及/或洗手間。 (II) 一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」租戶自願調遷的數目偏低

729. 雖然停止編配一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」有助房屋署收回單位,並把它們還原為一般公屋單位,但能否收回單位須視乎長者對調遷的意願,即使房屋署提供誘因鼓勵一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的長者租戶自願調遷,惟租戶主動調遷的意欲甚低。過去五個年度(二零一七/一八至二零二一/二二年度),大部分長者租戶不再居於「長者住屋」及「改建一人單位」的原因並非與自願調遷至其他公屋單位有關。

730. 由於房屋署須待同一單位內所有租戶遷出後才能將單位還原為一般公屋單位,因此,單位內分間房間的空置期甚長,約有八成一型設計「長者住屋」及接近九成「改建一人單位」內分間房間的空置期超過十年或以上(合共涉及498個分間房間)。此外,截至二零二三年三月底,一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」便分別有96%及100%的單位只有一戶租戶居住(合共涉及370個單位),即幾乎所有單位均是由一戶租戶佔用。結果改建單位的過程十分漫長,以致一直以來這兩類型單位的空置率持續高企。 (III)「長者住屋」的福利員服務偏離原意(1) 二型及三型設計「長者住屋」的福利員角色已改變

731. 房委會全面放寬「長者住屋」的入住年齡,容許非長者單身人士人住。非長者甚至年輕人入住「長者住屋」亦導致福利員以往關心長者日常生活所需的角色有所改變。福利員不單要關顧「長者住屋」內的長者住戶,執行一般的大廈管理工作,還需要兼顧協調兩代租戶的相處,令人懷疑他們有沒有足夠時間去了解及關懷每一位長者住戶的需要。 (2) 一型設計「長者住屋」的福利員服務被取消

732. 政府最初推出院舍式「長者住屋」單位並提供24小時的福利員服務,是希望居於公屋的長者獲得更好的照顧。福利員會協助長者解決適應上的困難,並確保租客和睦共處。不過,由二零二二年十一月起,所有一型設計「長者住屋」的福利員服務經已取消。

733. 現時一型設計「長者住屋」全屬獨居的長者戶。福利員服務取消後,單位內雖裝有緊急警報系統,但與以往有福利員恆常關注長者租戶的生活情況,效果截然不同,而「長者住屋」租戶的居住情況實與一般公屋住戶無異,逐漸失去當局最初推出院舍式房屋讓長者獲得更好照顧的原意。 (IV) 未有考慮突破性措施(1) 針對繼續編配的二型及三型設計「長者住屋」推出新編配計劃

734. 公署留意到,參加並透過「特快公屋編配計劃」(即知悉有機會獲編配甚至自行揀選「長者住屋」單位)獲編配「長者住屋」的申請者中,近九成會接受有關編配,這反映申請者在知悉情況下會較易接受「長者住屋」單位的編配。

735. 雖然房屋署認為現行的「特快公屋編配計劃」已有效地將二型及三型設計「長者住屋」單位以自行揀選形式出租,但從這兩類型單位的空置率及拒絕編配數字來看,似乎成效不彰。公署認為,若情況持續及未有顯著改善,房屋署便應切實考慮另行制定一套編配計劃,以便能更有效運用公屋資源,達至「物盡其用,各取所需」的原則。 以過渡性房屋/中轉屋形式出租給公屋申請者

736. 房屋署認為,將空置率仍高於一般公屋單位的二型及三型設計「長者住屋」以過渡性房屋的形式出租給申請者的建議並不可行,因為過渡性房屋的政策、運作及管理模式與公營房屋不同,若把剩餘的少量空置單位交予非政府機構改裝為過渡性房屋及營運,會造成混亂,不符合經濟效益。

737. 公署明白房屋署的關注和憂慮,不過將有關類型的單位用作過渡性房屋/中轉屋的概念仍然值得深入研究。若房屋署認為有關安排或會影響現正輪候公屋的申請者,大可考慮以其中一個「長者住屋」為試點,撥出部分已長期空置的「長者住屋」單位,出租予輪候公屋多年且居住環境惡劣的人士入住,為有迫切住屋需要的市民提供短期居所。 改變用途

738. 房委會現時無意為二型及三型設計「長者住屋」進行轉型或改變用途,並繼續編配公屋申請者入住有關單位。公署認為,若繼續維持現有安排,有關單位的出租情況不會有明顯的改善,公署認為,房委會長遠應更積極考慮是否需要改變「長者住屋」的用途,甚至就個別設於公共屋邨服務設施大樓內的二型設計「長者住屋」(大多建於商場平台或停車場上)進行評估,考慮將其納入重建計劃,從根本解決問題。 (2) 針對停止編配的一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」推動及採取更多鼓勵調遷的措施

739. 資料顯示,在二零一六年至二零二一年期間,收回一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」並還原為六人以上單位的分別有61%(306個單位)及29%(67個單位)。由此可見,收回這類單位可釋放出更多大單位給家庭人數較多的公屋申請者,讓更多人受惠。 但公署留意到,房屋署為鼓勵並協助仍然居於一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的租戶調遷往其他公屋,推出「逐步轉型計劃」逾二十年,只有初期的成效較為顯著,但其後單位收回的進度緩慢。

740. 此外,針對缺乏福利員服務的一型設計「長者住屋」及一直沒有相關配套的「改建一人單位」,房屋署除繼續透過「探訪小隊」了解租戶的需要外,亦應主動與社會福利署(社署)或社福機構聯繫和合作,按個別租戶的住屋情況及福利需要提供適當的支援,並積極游說和鼓勵現時居於一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的長者租戶調遷。

741. 雖然房署推出「長者戶全免租金計劃」,讓年齡達70歲或以上,居於一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的長者租戶可獲發放一次性搬遷津貼調遷至合適的公屋單位,之後還享有終身全免租金,但反應未見熱烈。公署認為,房屋署有需要不時檢討現有計劃的成效,或可考慮藉由「探訪小隊」的探訪活動了解相關長者租戶對「長者戶全免租金計劃」及其他計劃的意見,從而評估相關計劃的成效,或有助制定更具吸引力的方案,以鼓勵更多一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」長者租戶調遷。 繼續跟進非長者租戶的調遷

742. 根據房屋署資料,截至二零二三年五月底,仍然有七戶非全長者租戶居於「改建一人單位」。雖然房屋署透過「自動編配計劃」鼓勵他們承租整個單位,但過去五個年度(二零一七/一八至二零二一/二二年度),未有租戶以有關計劃搬離單位,反映計劃成效不彰。公署認為,房屋署應繼續積極跟進他們的個案,以加快收回單位的步伐。

743. 申訴專員建議房屋署 —(a) 檢視是否仍然將二型及三型設計「長者住屋」歸類為一般公屋單位,並且考慮停止將這些單位繼續編配予一般公屋申請者; (b) 若二型及三型設計「長者住屋」單位的空置率及拒絕編配數字高的情況持續及未有顯著改善,應切實考慮另行制定一套只針對二型及三型設計「長者住屋」的編配計劃; (c) 若上述不同措施效果不理想,參考過渡性房屋的概念,考慮以其中一個二型及三型設計「長者住屋」為試點,撥出部分已長期空置的二型及三型設計「長者住屋」單位,為有迫切住屋需要的市民提供短期居所; (d) 檢視現行措施的成效,若上述不同措施效果不理想,長遠考慮是否需要改變二型及三型設計「長者住屋」的用途,甚至就個別二型設計「長者住屋」進行評估,考慮將其納入重建計劃; (e) 在上述措施未落實前,繼續加強有關二型及三型設計「長者住屋」的宣傳及資訊發放,令一般公屋申請者增加了解; (f) 推動及採取更多鼓勵調遷的措施,主動與社署或社福機構聯繫和合作,積極游說和鼓勵居於一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的長者租戶調遷,例如同區一人長者安置; (g) 考慮藉由「探訪小隊」的探訪活動了解一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」租戶對「長者戶全免租金計劃」及其他計劃的意見,評估相關計劃的成效,以制定更具吸引力的方案;以及(h) 繼續跟進居於「改建一人單位」的全非長者租戶的個案,以加快收回相關「改建一人單位」。

當局的回應

744. 房屋署接納申訴專員的建議(e)至(h),並已採取以下跟進行動。 建議(e)

745. 房屋署現時已透過不同宣傳渠道向公屋申請者介紹二型及三型設計「長者住屋」讓申請者了解更多有關單位的設施、配套及服務。 建議(f)

746. 房屋署會繼續與社署及社福機構保持緊密合作,為長者租戶提供不同層面的支援,包括醫療照顧、社交活動、居家支援等,以提高他們的生活質素。為進一步鼓勵居於一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的長者租戶參與調遷計劃,房屋署會因應租戶的實際需要,轉介他們的個案予社署或社福機構,提供更多的社區活動和服務,例如協助長者租戶搬遷、鼓勵他們參與社區活動、提供服務如送飯、打掃家居等,令他們盡快適應新社區,以加強他們的社交網絡及支援服務,確保他們得到妥善的安置。 建議(g)

747. 為加快收回單位,房屋署一直採取主動方式,積極鼓勵一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」租戶參加各項調遷計劃。房屋署於二零二二年六月起安排「探訪小隊」(小隊)輪流探訪一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」單位的所有租戶,向他們派發宣傳單張,介紹各種自願調遷方案,包括邨內調遷、特別調遷、長者戶全免租金調遷、天倫樂調遷,以及供「改建一人單位」租戶申請的自動編配計劃,讓合資格的分間房間租戶租賃整個單位等安排,讓他們了解各計劃的內容。在探訪過程中,小隊主動了解他們的調遷意向,並按照個別情況處理他們的要求,例如在資源許可的情況下,滿足他們的編配要求(如指定地區或指定屋邨的公屋單位)。小隊已於二零二三年十一月到訪所有一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」的單位並完成第一輪探訪,其中五戶已申請「長者戶全免租金計劃」或特別調遷計劃,房屋署會繼續處理這些個案,包括為已申請調遷的租戶編配合適的單位,以及跟進餘下仍在考慮調遷的個案。

748. 通過探訪,房屋署了解到大部份長者租戶主要因年老而懼怕適應新環境而不願調遷。房屋署將以體恤的態度處理他們的住屋需求,並繼續聯繫社福機構以及關愛隊伍,進一步鼓勵這些長者租戶調遷至設有獨立設施的單位,或遷往設有福利員服務的二型和三型設計的「長者住屋」。 建議(h)

749. 房屋署已繼續積極跟進這些個案。截至二零二三年十二月底,「改建一人單位」的全非長者租戶的個案已由二零二三年五月底的七宗減至四宗,當中有一宗個案的租戶為傷殘人士,由於難以適應新環境,故希望繼續在原居單位居住;餘下三戶表示已適應了現時的居住環境而不願搬遷。房屋署會繼續跟進這三宗個案,了解他們的需要,游說他們接受調遷。

750. 房屋署不接納申訴專員的建議(a)至(d),原因如下。 建議(a)

751. 房委會的宗旨是為沒有能力租住私人樓宇的低收入家庭提供公屋。二型及三型設計「長者住屋」公屋單位屬社會公共房屋資源及可為公屋申請者提供多一個不同類型租住公屋的選擇。房委會現時會為合資格的申請者提供最多共三個配屋建議,申請者可按其意願及自身情況決定是否接受編配。雖然二型及三型設計「長者住屋」可能並非公屋申請者的首選,但編配這些「長者住屋」單位予公屋申請者,可為有迫切住屋需要及希望改善居住環境的單身人士和二人家庭提供盡快入住公屋的機會。「長者住屋」單位亦可照顧到希望入住「長者住屋」的公屋申請者(例如長者及長期病患者等需要入住設有提供院舍式及當值舍監服務的住屋)的需要。現時等候公屋的申請者遠超公屋供應,房屋署認為現階段停止編配二型及三型設計「長者住屋」單位給公屋申請者,會減少可供編配公屋單位並延長申請者等候編配的時間,並不合適。

752. 與此同時,房屋署透過不同宣傳渠道向公屋申請者介紹二型及三型設計「長者住屋」,讓申請者了解更多有關單位的設施、配套及服務。房屋署已製作「長者住屋」資訊短片並上載於房委會的網站及臉書供公眾瀏覽及於公屋申請分組大堂、在公屋申請者進行詳細資格審查面晤前的簡介會(簡介會)播放相關短片。此外,房屋署已在公屋申請分組及現金津貼辦事處提供「長者住屋」的資訊單張予申請者索取,並向獲編配「長者住屋」單位的申請者及於簡介會向他們派發有關單張。而公共租住房屋申請須知亦已加入「長者住屋」資訊短片的二維碼,以便公屋申請者在申請前預先參閱相關資訊。 建議(b)

753. 現行的「特快公屋編配計劃」已有效地將受歡迎程度較低的二型及三型設計「長者住屋」單位以自行揀選形式,出租給符合資格的公屋申請者,協助他們提早入住公屋單位。在過往五個年度的「特快公屋編配計劃」,名單上所有二型及三型設計「長者住屋」單位均被公屋申請者揀選,有近九成合資格的公屋申請者在揀選單位後接受有關編配。因此,房屋署認為繼續由「特快公屋編配計劃」以自行揀選形式編配予有需要的申請者,較另行舉辦類似的編配計劃更有效率及更符合成本效益。

754. 為讓「特快公屋編配計劃」申請者進一步了解二型及三型設計「長者住屋」的設施、配套及服務,房屋署已在揀選單位的簡介會上播放有關短片及派發「長者住屋」的資訊單張。房屋署已於二零二四年度「特快公屋編配計劃」的「申請須知」及「自選單位安排及須知」加入「長者住屋」資訊短片的二維碼,以便申請者在申請前及出席揀選單位前預先參閱相關資訊。 建議(c)

755. 房屋署認為現有的公屋資源(包括「長者住屋」)應盡量按既定機制編配予正輪候公屋的家庭或人士居住,以更直接和長遠地解決他們的住屋困難。過渡性房屋的政策、運作及管理模式與房委會的一般公營房屋不同,出租作過渡性房屋涉及揀選合適的租戶,並要制定另一套公平和透明的輪候資格。由於現時大部份二型及三型設計「長者住屋」單位已出租,如果把剩餘的少量及零散空置單位交予非政府機構改裝為過渡性房屋營運,並提供社會服務,難免會造成混亂,而且當中涉及不少行政程序及費用,既不符合經濟效益,亦會影響有關單位直接編配予正輪候公屋的家庭或人士作長期居住。 建議(d)

756. 過往五個年度的「特快公屋編配計劃」對於編配二型及三型設計「長者住屋」單位效果理想,而房屋署亦加強了這些長者住屋的宣傳,相信編配率可望進一步提升。因此,房屋署於現階段暫不會考慮改變二型及三型設計「長者住屋」的用途,至於重建的建議,房委會會根據其政策和原則,按實際情況審慎考慮是否重建個別公共屋邨,雖然重建屋邨長遠或可增加公屋供應,但亦有相當項目即使重建,整體的單位數目會因而減少,而且大規模重建會凍結大量本來可編配予公屋申請者的單位。因此,房屋署暫時仍會致力提升二型及三型設計「長者住屋」的編配率,令公屋申請者可盡快入住公屋。 其他意見

757. 一直以來,房委會因應社會的發展及市民大眾對住屋需求的轉變,檢視一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」單位的情況,以及推行各項措施加快把這些單位改建為一般的公屋單位出租。截止二零二四年六月底,一型設計「長者住屋」分隔房間已由二零零六年約5,600個減少至現時只有約430個(涉及約170個公屋單位);而「改建一人單位」分隔房間則由二零零零年約5,800個大幅減少至現時只有約300個(涉及約120個公屋單位),佔全港八十多萬個公屋單位的極少部份,顯示推行的措施獲得一定成效。由於現時一型設計「長者住屋」及「改建一人單位」剩下的租戶絕大部份為長者,房屋署會繼續以情理兼備及體恤的態度處理他們的住屋需要。