背景

551. 在沒有公用污水渠的新界鄉郊地區,化糞池系統是新界豁免管制屋宇(新界村屋)普遍採用的污水處理方法。

552. 新界村屋的排污設施若欠妥,例如化糞池破損或滲漏,可造成嚴重的環境衞生污染,亦可傳播疾病。針對新界村屋欠妥排污設施的投訴,環境保護署(環保署)可按《水污染管制條例》從是否有污染香港水體或排放污水至雨水渠的角度跟進;食物環境衞生署(食環署)可根據《公眾衞生及市政條例》調查有否該條例指明的妨擾事故存在;地政總署則可從有關欠妥情況是否構成違反地契內的排污條款,採取適當的執行契約條款行動。

553. 申訴專員公署(公署)不時接獲投訴,指有關部門的執管工作欠缺成效,往往需依賴相關村屋業主自願作出糾正,才可望解決問題。有鑑於此,公署向環保署、食環署及地政總署展開是項主動調查,審研政府對新界村屋欠妥排污設施的執管,並在有需要時提出改善建議。

申訴專員的觀察

部門跟進投訴的協作欠妥善

554. 新界村屋的興建由地政總署審批,地政總署發出的排水工程豁免證明書會就村屋排污設施的建造施加衞生標準的條件。若新界村屋的排污設施欠妥而造成環境污染或衞生滋擾,會由環保署及食環署主力負責執管。

555. 環保署的資料顯示,環保署在二零一六年至二零二二年接獲的投訴中,超過六成同時涉及投訴其他部門,顯示大部分投訴屬跨部門個案。公署的調查發現,環保署、食環署及地政總署對權責的意見分歧。公署的個案研究亦顯示,三個部門在處理投訴時,跨部門轉介及跟進工作欠妥善。雖然新界村屋已存在多年,但在排污設施上,環保署、食環署及地政總署這三個主責部門仍不清楚掌握其他部門可採取的行動及執管權限。部門之間亦無既定指引,訂明這類投訴在不同情況下應如何跟進。在欠缺一致的理解下,各部門現時只按照自身對其他部門的工作的認識轉介及跟進投訴,以致個案在部門之間經多番轉介,問題仍未能有效解決,情況並不理想。

556. 另一方面,現時環保署及食環署較為著重能否自行分別按《水污染管制條例》及《公眾衞生及市政條例》執法,鮮有考慮採取聯合執法行動。就污水排放至雨水渠的個案,除了由環保署根據《水污染管制條例》處理外,食環署理應可從環境衞生的角度跟進。公署認為,兩署應探討在執法方面有否合作空間,例如在甚麼情況下可採取聯合執法行動,以提高效力。 未有制訂資料交換的機制

557. 公署的調查發現,現時環保署、食環署及地政總署之間並無既定的資料交換機制,或會影響執管效率。環保署及食環署作為可執法的部門,未有制訂機制交換調查過程中取得的資料及調查結果(如色水測試),以協助對方採取適當的跟進行動。亦有個案顯示部門不清楚其他部門持有的資料類別。

558. 公署欣悉,環保署及食環署在調查進行期間,已就加強合作事宜展開商討,包括交換資訊方面。公署認為,地政總署應一同參與相關的資料交換機制,因為地政總署作為審批新界村屋興建的部門,掌握村屋及其排污設施在興建時的情況,相關資料或有助環保署及食環署的調查工作;另一方面,地政總署可在違規情況下採取執契行動,前提是需要環保署及食環署提供調查結果。 地政總署應更積極採取執契行動及進行監察

559. 公署的個案研究顯示,地政總署現時只著重轉介個案至環保署及食環署,未有充分發揮其執管角色。此外,地政總署現時只備存接獲的總投訴個案數目,而沒有任何其他分項數據或統計資料,例如視察的次數、採取行動的宗數、平均處理日數等。公署認為,在欠缺任何數據分析下,地政總署實難以有效監察投訴個案的跟進,情況甚不理想。 加強地政總署職員的培訓

560. 公署的個案研究不乏一些涉及不當接駁或設計排污設施的情況。公署認為,確保新界村屋的排污設施妥善興建及接駁尤為重要,否則容易造成污染,設施日後亦可能需要更頻密的維修保養,及有更高出現破損的風險。事實上,地政總署為審批興建新界村屋的部門,但地政總署並無排污設施相關的專業知識,難免令人懷疑地政總署能否在審批過程中為新界村屋的排污設施的合規情況作出準確的評估。 不當改動渠管的問題

561. 公署的個案研究顯示,不當接駁或改動渠管而導致污染的情況並非罕見。公署認為,地政總署應就不當改動渠管可引致的環境衞生問題加強宣傳教育,一方面向村屋業主強調在適用情況下,應按現行規定在改動渠管前先取得相關部門的批准,讓部門作出監察;另一方面,讓村屋業主知悉如需改動渠管,即使無須事先取得部門的批准,亦應尋求專業人士的協助,以確保改動的穩當性。 應研究措施促使業主履行維修保養責任

562. 按現行規定,新界村屋業權人有責任適當處理及排放污水,以及定期檢查村屋的排污設施。但在現行監管機制下,並無任何實質措施確保新界村屋業權人會履行其適當處理污水及維修保養其排污設施的責任。

563. 地政總署強調,如新界村屋的排污設施欠妥而造成污染及環境衞生滋擾,環保署及食環署會主導執法工作。然而,環保署及食環署在採取執法行動時面對頗大限制。況且,新界村屋的排污設施多建於地底,即使有破損或失修,亦難以察覺,直至有污染或環境滋擾浮現,但屆時或已經造成不少環境污染或衞生滋擾事故。事實上,執法始終是事後對策,更為關鍵的是做好預防,避免問題發生。 就正確使用及維修保養化糞池加強宣傳及公眾教育

564. 如何正確使用化糞池及進行維修保養等資訊,大多載列於環保署發出的《村屋污水排放指南》,該指南為較技術性的文件,沒有相關專業知識的市民或較難掌握箇中竅門。在公署展開這項主動調查後,環保署於二零二二年底展開宣傳,向未有接駁公共污水系統的鄉村加強推廣,包括製作網頁及印有二維碼的宣傳品,該二維碼可連結到環保署新推出的網頁,內有使用化糞池系統需注意事項以及清理化糞池系統的承辦商資料。 科技的運用

565. 公署留意及肯定環保署主動引入創新科技,如運用探地雷達,配合擴增實境技術,協助查找滲水源頭,既可減少因入屋施加色粉對住戶造成的不便,亦可提供有力證據要求相關業主進行適當的維修。

566. 申訴專員建議環保署、食環署及地政總署 —(a) 成立跨部門工作小組,提供一個讓部門就各自的職能及權限互相交流的平台,以互相補足,並就複雜個案盡早磋商應對方案,以增強部門間的協作效能; (b) 為前線職員制訂行動指引,就常見的投訴情況訂立具體的跟進及轉介程序,以理順跨部門個案的權責及流程; (c) 制訂適切的資料交換機制,以提升跟進投訴個案的效能和效率;申訴專員建議環保署及食環署 —(d) 就污水排放至雨水渠的個案,探討部門間在執法方面有否合作空間,例如在甚麼情況下可採取聯合執法行動,以提高效力;申訴專員建議地政總署 —(e) 就投訴個案制訂監察機制並作數據分析,並在其他部門有需要時積極提供協助;若證明有違反土地契約條款的情況,便應果斷採取執契行動; (f) 藉着環保署及食環署人員的經驗分享,加強對分區地政處人員的培訓,讓職員在視察新界村屋落成時,能就排污設施作出合適的檢查,從源頭阻截日後可能出現的環境衞生問題; (g) 就不當改動渠管可引致的環境衞生問題加強宣傳教育,一方面向村屋業主強調在適用情況下,應按現行規定在改動渠管前先取得相關部門的批准,讓部門作出監察;另一方面,讓村屋業主知悉如需改動渠管,即使無須事先取得部門的批准,亦應尋求專業人士的協助,以確保改動的穩當性; (h) 研究制訂具體措施,讓新界村屋業主知悉應如何切實履行其適當處理污水及維修保養其排污設施的責任,以符合地契及豁免證明書所訂明的要求;申訴專員建議環保署 —(i) 利用更多電子媒介、社交平台、製作宣傳短片等方法,加強向新界村屋居民宣傳正確使用及妥善維修保養化糞池的重要性及相關資訊;以及(j) 適時考慮更廣泛地運用新技術以更有效地查找滲漏的源頭,冀能加強處理投訴及調查的效能。

當局的回應

567. 環保署、食環署及地政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

568. 地政總署已聯同環保署及食環署成立跨部門工作小組,並於二零二三年八月十日及十二月四日舉行兩次會議,因應申訴專員的觀察及建議,就新界村屋排污設施的投訴情況、各部門的工作範疇和權限,以及相關法例和地契條款下的跟進行動,作深入討論。 建議(b)及(c)

569. 經與環保署及食環署商討後,地政總署於二零二三年十一月初步就處理排污設施投訴的工作流程及轉介機制為前線職員制訂行動指引草擬本,當中包括工作流程圖、轉介部門跟進的程序和資料交換機制等。該草擬本於二零二三年十二月四日的跨部門工作小組會議中再作進一步修訂。經考慮部門的意見及隨後的討論後,地政總署會敲定工作流程,目標是於二零二四年年底前落實執行相關行動指引。 建議(d)

570. 食環署與環保署正在上述工作小組就常見的投訴,包括污水排放至雨水渠的個案,制定跟進及轉介程序。此外,食環署及環保署分區辦事處曾就較嚴重及複雜的污水排放個案進行聯合行動,有關調查工作已順利完成,化糞池溢漏問題亦得到妥善處理。食環署及環保署會繼續保持良好的交流及溝通,以提升工作效能。 建議(e)

571. 地政總署已檢討及優化內部「查詢及投訴管理系統」,增設監察排污設施投訴個案進度及分析投訴數據的功能。相關系統優化程序已於二零二四年第二季實施。

572. 另外,地政總署會在其他部門有需要時提供協助,若證實新界村屋有違反土地契約條款的情況,會採取執行契約條款行動。 建議(f)

573. 地政總署亦邀請環保署及食環署分享工作經驗,包括如何透過色粉測試檢測化糞池滲漏或溢出、懷疑化糞池違規接駁公共雨水沙井的個案,以及處理化糞池投訴的程序等,以便更有效辨識有關違規行為。地政總署已經將有關資料傳遞予新界的各分區地政處,並於二零二四年七月上載至地政總署內聯網以供培訓及參考。 建議(g)

574. 就加強宣傳教育方面,地政總署已聯同環保署製作宣傳海報,並於二零二四年一月透過各新界分區地政處及民政事務處,於當眼處張貼供公眾人士參閱。另外,地政總署亦於二零二四年五月將宣傳海報經鄉議局分發予各鄉事委員會,以協助在各鄉村張貼。該海報亦已上載至地政總署網站。 建議(h)

575. 為讓村屋業主知悉應如何切實履行其適當處理污水及維修保養其排污設施的責任,地政總署於二零二三年十二月落實新措施,在批准興建及重建村屋通知書內,同時向申請人介紹環保署《村屋污水排放指南》訂明的程序和常規。通知書內亦印有二維碼,方便申請人即時瀏覽該指南。二零二四年七月,地政總署更將該指南的二維碼新增於排水工程豁免證明書內,以便申請人參考。地政總署網站有關新界鄉村屋宇部分亦新增該指南的網址連結,方便公眾人士查閱。 建議(i)

576. 就加強教育及宣傳方面,環保署已於二零二四年一月製作及上傳宣傳短片至電子媒體,並透過署方的社交帳戶分享有關資訊以進一步提高新界村屋業主正確使用及維修保養化糞池的意識。環保署亦與地政總署合作製作宣傳海報,於二零二四年一月供地政總署於各分區地政處張貼,宣傳正確使用及妥善維修保養化糞池的重要性及相關資訊。 建議(j)

577. 環保署亦會繼續按個案實際情況及需要,運用新技術(如探地雷達)以協助調查有關村屋的污水投訴。