背景

658. 儘管滑翔傘被視為高危運動,滑翔傘飛行活動近年在香港越趨普及,亦時有意外,當中有飛行員不幸受傷甚至身亡,亦有在降落時損毀他人財物。

659. 民航處作為監督本地民航安全的主事部門,有需要規管本地滑翔傘活動及執行與滑翔傘有關的法例,以保障本地航空和市民的安全。

申訴專員的觀察

660. 就民航處在規管滑翔傘活動方面,申訴專員公署(公署)於主動調查中提出以下觀點及意見。 (I) 須切實執行涉及本地滑翔傘活動的法例

661. 現時,民航處透過《空運(航空服務牌照)規例》及《1995年飛航(香港)令》中適用於小型航空器(包括滑翔傘)的條文,分別對取酬的滑翔傘航空服務以及魯莽或疏忽操作滑翔傘的行為作出規管。民航處於二零一八年檢討本地滑翔傘活動的規管事宜,並在二零一九年十月完成制定有關本地滑翔傘航空服務提供者申領許可證的機制。公署認為,缺乏適當的規管及監察會削弱許可證制度的成效。民航處應採取實質措施監察許可證持有人所提供的航空服務,並積極取締無證的滑翔傘服務。

662. 另一方面,公署認為民航處可考慮要求在香港進行滑翔傘活動的人士均須事先向民航處登記,或成為獲政府當局認可的本地滑翔傘組織的會員。民航處亦可考慮要求飛行員須為其所使用的滑翔傘飛行器具註冊,並在飛行器具或個人裝備的當眼處清晰展示相關註冊編號。就此,民航處宜參考其他國家及地區與滑翔傘組織協作的經驗,並積極與各滑翔傘組織和不同持份者商討,協調制訂一套適合本地滑翔傘業界的飛行員及/或飛行器具登記制度,以及本地滑翔傘組織的認可制度等。 (II) 須加強對涉嫌違法行為進行調查

663. 現時,涉及滑翔傘的意外或事故是由民航意外調查機構及一個主要滑翔傘組織―香港滑翔傘協會(協會)負責進行調查。民航處亦會將涉嫌違反法例的相關個案轉交香港警務處(警方)跟進。公署認為,民航處作為監管航空安全,以及執行涉及本地滑翔傘活動的法例的主事部門,有責任更積極參與相關的執法調查工作。

664. 民航處應就滑翔傘意外及事故的調查工作向該處認為合適擔任該等調查工作的組織作正式授權或委聘。該處亦應向此等組織提供具體指引,包括說明調查目的和應調查的事項,務求令協會的調查能提供實質的相關的資料,以便民航處及警方考慮須進行的執法調查。

665. 公署明白涉及本地滑翔傘活動的相關法例的檢控程序須交由警方進行,但民航處既是負責執行法例的部門,亦具備民航安全相關的專業知識,如該處能更主動參與調查並加強與警方的合作,相信可提高執法成效。公署建議,民航處應在向警方轉介個案前以其專業的角度整理及分析個案資料,為警方提供詳盡的參考指引及提供滑翔傘業界的一般運作情況,並加強雙方就個案分析、跟進和執法工作等範疇的恆常溝通。

666. 長遠而言,民航處應考慮增撥資源以加強有關許可證制度的執管工作,包括派員到滑翔傘航空服務的熱門地點作實地巡查和進行查核許可證。 (III) 須加強有關以滑翔傘提供航空服務的許可證制度之宣傳教育工作

667. 民航處在二零二零年底按許可證制度批出首張許可證,可以預期業界和公眾對此套制度的認識不多。公署認為,民航處有必要加強許可證制度的宣傳工作以加強公眾對制度內容的認知,提醒業界人士須按有關機制申領許可證以提供相關服務,並且提高市民選用獲民航處認可的滑翔傘航空服務的意識。同時,民航處應提醒市民若發現有人涉嫌在未持證的情況下受酬提供滑翔傘航空服務,應盡快向當局舉報。 (IV) 考慮延長許可證有效期

668. 民航處審批每宗許可證的申請時,均需詳細檢視申請者提供的「飛行操作程序」詳情及證明文件,以及評核申請者向該處示範相關滑翔傘活動的實際操作。公署認為,每六個月審視持證者的飛行記錄等證明文件固然能夠有效監察持證者的服務表現,但同時亦對持證者以至民航處本身帶來一定程度的行政成本。為鼓勵更多有意提供滑翔傘航空服務的本地飛行員申領許可證,公署建議,民航處在檢視過許可證持有者的服務表現後,考慮延長獲批續期的許可證有效期至多於六個月,從而減低服務提供者申領及續領許可證的行政成本,並同時提升民航處的行政效率。

669. 基於以上所述,申訴專員建議民航處 –(a) 研究透過立法或制訂行政措施,要求在香港進行滑翔傘活動的人士須事先實名登記,並就此與香港的滑翔傘組織及相關持份者商討制訂一套適合本地滑翔傘業界的實名登記制度; (b) 研究透過立法或制訂行政措施,要求飛行員須為其所使用的滑翔傘飛行器具註冊,並在飛行器具或個人裝備的當眼處清晰展示相關註冊編號; (c) 考慮為本地滑翔傘組織訂立認可制度,並研究透過立法或制訂行政措施,授權讓合適的本地滑翔傘組織更有系統地管理和發展滑翔傘活動,包括設定安全標準、資歷認證及意外調查等; (d) 就滑翔傘意外及事故的調查工作,考慮向協會(或其他該處認為合適擔任該等調查工作的組織)作正式授權或委聘,並提供具體指引,包括說明調查目的和應調查的事項,務求令協會或有關組織的調查能提供實質的相關的資料,以便民航處及警務處考慮須進行的執法調查; (e) 在轉介有關違規滑翔傘活動或服務的投訴個案予警務處跟進前,應先從民航安全專業的角度整理及分析個案資料(例如滑翔傘飛行的安全指引和相關民航法例之相關要點、以滑翔傘提供服務的業界運作情況及指出懷疑違例的行為等),提供予警方參考; (f) 長遠而言,考慮增撥資源以加強有關許可證制度的執管工作,包括派員到滑翔傘航空服務的熱門地點作實地巡查和進行查核許可證; (g) 加強許可證制度的宣傳工作以加強公眾對制度內容的認知,提醒業界人士須按有關機制申領許可證以提供相關服務,並且提高市民選用獲民航處認可的滑翔傘航空服務的意識;以及(h) 研究延長獲批續期的許可證有效期至多於六個月,以減低持證人士的行政成本,鼓勵更多擬提供滑翔傘航空服務的從業者申領許可證。

當局的回應

670. 民航處接納申訴專員提出的所有建議,並已採取以下的跟進工作。

671. 民航處透過與本地滑翔傘組織的協作方式,就如何落實調查報告中的建議(a)至(d),以滑翔傘飛行安全為核心,制定了一份協作指引,具體說明落實各項建議的細節,以期有系統地統一各個組織的行政安排。民航處正就上述細節與本地滑翔傘組織商討中,並會於二零二三年第四季推行相關建議,有關詳情如下。 建議(a)

672. 滑翔傘組織須按協作指引建立及管理其「滑翔傘活動實名登記」系統,供有意在香港參與滑翔傘活動的人士登記。為便利登記,各個組織將分別設立專門的登記平台,讓活動人士登記其資歷和滑翔傘設備等資料。在完成登記後,滑翔傘組織會先檢視登記人士所提交的資料,然後為每位登記人士編配一個註冊編號。

673. 滑翔傘組織須負責管理及更新其登記名冊,並應民航處要求提供最新的摘要。「滑翔傘活動實名登記」系統有助於救援、調查及執法時辨認參與滑翔傘活動的人士的身份,亦能讓民航處及滑翔傘組織更直接地向參與滑翔傘活動的人士進行飛行安全的宣傳及教育工作。 建議(b)

674. 滑翔傘組織除了協助參與滑翔傘活動的人士登記其資歷和滑翔傘設備等資料及編配註冊編號外,亦會為登記人士提供帶有註冊編號的標籤,以供他們在滑翔傘設備上貼上和展示其註冊編號。展示註冊編號的措施將有助於救援、調查及執法時辨認參與滑翔傘活動的人士的身份。

675. 民航處得悉滑翔傘業界對在滑翔傘傘翼上黏貼標籤的做法有不同意見(例如標籤會在傘翼留下痕跡、不當移除標籤可能對滑翔傘傘翼造成損壞等)。因應滑翔傘業界的意見,民航處制定的協作指引只要求滑翔傘飛行員在他們的頭盔上貼上帶有其註冊編號的標籤。滑翔傘組織會按協作指引,為相關人士提供所需標籤,在其飛行器具(即頭盔)上貼上註冊編號。 建議(c)

676. 為了更有系統地提升滑翔傘飛行的安全水平,滑翔傘組織已按民航處的指引及意見,並參考了負責管理國際航空運動比賽的「國際航空聯盟」的相關資料,編製操作手冊,其中包括訂立安全操作標準、滑翔傘設備建議和維修、事故報告及意外調查等,供其會員和其他活動人士參考。滑翔傘組織亦不時透過其網站或社交平台發放安全資訊,提醒會員及其他活動人士相關的注意事項。

677. 一如以往,民航處會繼續檢視滑翔傘組織就其操作手冊的擬議修訂,以協助滑翔傘組織適時更新其操作手冊,並會向滑翔傘組織提出滑翔傘飛行安全相關的建議。由於民航處最關注的是滑翔傘飛行安全,上述操作手冊是按航空安全的考慮而編製。至於如何協助本地滑翔傘組織更有系統地發展和推廣滑翔傘活動,則屬於民航處的職能範圍以外。 建議(d)

678. 為加強事故的監察及調查,以及提升飛行安全水平,滑翔傘組織須按民航處的協作指引,根據其操作手冊對涉及其會員或向其報告的滑翔傘事故進行調查,並按民航處要求,在完成調查後提供調查結果,以記錄和分析有關事故,以便適時採取改善措施。

679. 雖然意外調查旨在確定事故或意外的成因,提升滑翔傘飛行的安全水平,以防事故再次發生而不是追究責任,但滑翔傘組織仍須按協作指引,向民航處通報任何涉嫌違規的事件及資料(例如有資料顯示事故可能因魯莽或疏忽行為導致他人受傷、未經民航處許可提供滑翔傘受酬服務等)。民航處會因應所得資料,按既定機制與警方協調,以採取適當的跟進行動。 建議(e)

680. 民航處在轉介有關違規滑翔傘活動的投訴個案予警方跟進前,會繼續先從民航安全的角度整理及分析個案資料(例如相關民航法例的要點、《滑翔傘活動安全指引》的內容及本地滑翔傘組織的技術意見等),提供予警方參考,並會與警方保持緊密聯繫,協助警方調查及跟進有關個案。

681. 此外,為便利警方前線人員處理滑翔傘活動的違規個案,民航處制定了一份通用指引,提供予各相關警區參考,有關通用指引已在二零二三年二月十六日生效。同時,民航處亦已在二零二三年三月與警方開展了聯合巡查,以進一步加強滑翔傘活動的執管工作。 建議(f)

682. 為加強有關許可證制度的執管工作,民航處除了繼續審視許可證持有人的各項記錄(如滑翔傘飛行員或導師及其學員的飛行記錄、及滑翔傘飛行器具的檢查和維修記錄等)外,亦已落實最少每十二個月對每個許可證持有人作一次實地巡查,以確保其操作繼續按已批核的操作程序安全地進行。

683. 另外,民航處亦落實派員到滑翔傘活動熱點作實地巡查。在二零二二年六月至二零二三年七月期間,民航處共進行了八次有關巡查,暫未有發現違規情況。 建議(g)

684. 為加強公眾對許可證制度內容的認知、提醒業界人士須按有關機制申請許可證以提供滑翔傘受酬服務、及提高市民選用獲民航處認可的滑翔傘航空服務的意識,民航處按《滑翔傘活動安全指引》和許可證制度的重點製作了一段宣傳短片,於二零二二年七月上載民航處網頁(https://www.cad.gov.hk/chinese/paraglidingindex.html),供市民大眾參考,並爭取透過不同渠道播放。此外,民航處亦製作了宣傳單張,於進行實地巡查時派發,並與漁農自然護理署協調後,把宣傳單張張貼在相關郊野公園(如馬鞍山、石澳及南大嶼)的告示板上,提醒市民及業界有關滑翔傘飛行安全的重要性。 建議(h)

685. 為減低許可證持有人續領許可證的行政成本,鼓勵更多有意提供滑翔傘受酬服務的人士申請許可證,民航處自二零二二年八月已延長獲批續期的許可證有效期至十二個月,並更新許可證申請表格。

686. 至於第一次獲批許可證的人士,其許可證有效期則維持在三個月,以讓民航處更密切監察及檢視許可證持有人在獲證初期的安全表現。