背景

630. 本港非法燃油轉注活動猖獗的問題一直備受公眾關注,進行該些活動的場所(即俗稱的非法油站)遍布多區,部分更被發現位處民居附近。該些場所內一般欠缺防火及滅火設備,對公眾構成消防安全隱患。有鑑於此,申訴專員公署(公署)展開是項主動調查,以審研政府打擊非法燃油轉注活動的措施,並探討其中可改善或加強之處。

申訴專員的觀察

631. 消防處現時主要透過進行突擊巡查、處理投訴和採取聯合行動,按相關法例(包括《消防(消除火警危險)規例》、《危險品條例》及《危險品(一般)規例》)在消防安全層面就非法燃油轉注活動採取執法行動。為此,消防處設立打擊非法燃油轉注特遣隊(特遣隊)。此外,就危險品車輛被用作進行非法燃油轉注活動的工具,消防處現透過危險品車輛牌照的審批機制遏止有關情況。消防處亦透過不同渠道及平台,向公眾宣傳打擊非法油站的訊息。

632. 經審研消防處的工作後,公署認為,在現有的法規和人手資源下,消防處實已竭盡全力透過執法行動和危險品車輛牌照的審批機制,打擊非法燃油轉注活動,保障公眾安全。但由於需求殷切及有利可圖,非法油站仍然猖獗。為遏止這些活動,公署認為,在現有的法規下,消防處的人力資源、執法行動、法例的罰則和宣傳教育,仍有以下可改善之處。 (I) 人力資源

633. 特遣隊僅有七名成員,除主管外,其餘成員分為三個小隊。資料顯示,每個小隊於二零二零年平均每個工作天須進行約1.17次巡查。除了巡查工作外,特遣隊還須搜集情報、與相關部門(主要是香港海關(海關)和香港警務處(警務處))進行聯合行動等。然而,特遣隊曾作巡查及執法的非法油站黑點數目多達350個。在人手相對緊絀的情況下,消防處應檢視現時特遣隊的人手編制,並按實際情況探討需否透過內部調配及/或向政府要求增撥資源,以調整編制來應付該隊的繁重工作。 (II) 執法行動

634. 部分非法油站經營者近年採用更靈活的經營模式,藉以迴避消防處打擊非法燃油轉注活動的行動,包括將用作出售的柴油貯存在貨車內擺放的油箱或油桶,以及減低貯存在非法油站現場的柴油量至低於法定豁免量。公署亦留意到,在現行危險品車輛牌照的審批機制下,若有牌照持有人欲利用其危險品車輛作為經營非法油站的工具,或可透過交托他人在現場經營非法油站,令消防處難以證明牌照持有人牽涉其中。

635. 在調查進行期間,消防處正修訂《危險品條例》及其附屬法例,有關修訂包括將貯存及運送柴油的法定豁免量由2,500公升大幅減至500公升。修訂已於二零二二年三月三十一日生效。公署相信,這將有助消防處人員加強力度打擊非法燃油轉注活動。惟有關人士以各種不同的經營模式以作迴避,加上現時非法油站問題仍然猖獗,消防處仍須繼續加強其執法力度。 公署建議,消防處若可調整人力資源,便應考慮增加突擊巡查和與海關及/或警務處採取聯合行動的次數,以增加成功檢控違法者的機會。 (III) 罰則

636. 資料顯示,於二零一六年至二零二一年(截至六月三十日)期間,因參與非法燃油轉注活動而被成功入罪的個案中,並無被判處監禁的個案,至於被法庭判處的最高罰款額則由$5,000至$50,000不等。惟相比非法油站的經營收益,有關罰則的阻嚇力便顯得不足。公署欣悉,上述已完成的法例修訂包括修訂相關法例的最高罰款額,以保持必要的阻嚇作用。公署建議,消防處持續檢視經修訂後的罰則能否有效提高對有關人士參與非法燃油轉注活動的阻嚇力。若效果未如理想,便須適時考慮再次修例以提高罰則。 (IV) 宣傳教育

637. 公署留意到,消防處較為側重透過傳統媒介和平台進行宣傳和公眾教育,較少利用新媒體提高市民對非法燃油轉注活動的警覺性及鼓勵他們舉報有關活動。消防處宣傳教育工作的對象主要為市民大眾,較少聚焦非法油站的潛在客戶(即職業司機)。故公署建議,消防處應在現行的宣傳基礎上,探討以更多元化的宣傳和公眾教育渠道及方式,鼓勵市民舉報非法燃油轉注活動,以及提高潛在客戶對非法油站的危險性的認知。 (V) 探討引入源頭管理改善措施的可行性

638. 綜合公署調查發現,本港有油公司會以批發價將歐盟V 期柴油直接銷售予把柴油自用的客戶,以及把柴油轉售的分銷商。惟無論是消防處或有關的油公司,均不知悉分銷商將該些柴油轉售予甚麼客戶,故此即使該些柴油流入有關人士手中以經營非法油站,消防處亦無從查究。此外,消防處所執行的法例並無就危險品(包括歐盟V期柴油)的供應和售賣作出任何形式的規管,亦無賦權消防處可強制油公司或分銷商提供客戶資料以追蹤銷售流向。換言之,在現行的法律框架下,儘管消防處盡最大努力打擊非法燃油轉注活動,但對堵截非法油站的燃油來源而言,可說是無計可施,故亦難以達到治本之效。 若要從根本解決非法油站的問題,比較有效的辦法是嘗試從供應源頭着手阻截非法油站的燃油。

639. 公署認為,政府可在推行上述改善措施一段時間後進行檢討,以評估成效;如成效不彰,公署建議,政府應探討引入源頭管理改善措施的可行性,以從供應源頭着手打擊非法燃油轉注活動。現時歐盟V期柴油的市場涉及眾多業界經營者及持分者。政府如落實上述建議,一方面要達致從源頭打擊非法燃油轉注活動之效,另一方面亦須盡量減低對業界的影響。公署明白,制訂有關改善措施有其複雜性,或需要跨部門的專業知識及經驗,才能有效落實。因此公署建議,屆時如有需要,有關研究工作可考慮由保安局牽頭;保安局可考慮釐定各相關部門的權責及分工,以及跨部門的協作機制。保安局日後進行有關研究工作時,可因應當時的柴油分銷市場情況,考慮合適的安排。

640. 總括而言,申訴專員建議消防處 —(a) 檢討現時特遣隊的人手編制,並按實況探討需否調整其編制以應付繁重的工作; (b) 在實行建議(a)後,考慮增加突擊巡查和與海關及/或警務處採取聯合行動的次數; (c) 持續檢視經修訂後的罰則,以提高對有關人士參與非法燃油轉注活動的阻嚇力;以及(d) 探討以更多元化的宣傳和公眾教育渠道及方式,鼓勵市民舉報非法燃油轉注活動,以及提高潛在客戶對非法油站的危險性的認知。 申訴專員亦建議保安局 —(e) 在推行建議(a)至(d)措施的一段時間後進行檢討,如成效不彰,探討引入源頭管理改善措施的可行性,以從供應源頭着手打擊非法燃油轉注活動。

當局的回應

641. 消防處接納申訴專員(a)至(d)項的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

642. 消防處同意,為更有效遏止日益猖獗的非法燃油轉注活動和應對非法油站經營者為迴避執法部門的偵查而採用更靈活的經營模式,有需要檢討特遣隊的人手,以應付繁重的工作。 經詳細檢討後,消防處將會適時按既定機制申請額外資源,以期增加打擊非法燃油轉注活動的人手。

643. 為應付燃眉之急,消防處正考慮以合約形式聘用退休人員為特遣隊的額外人手。事實上,作為臨時措施,自二零二一年下半年起,消防處已多次調配內部資源,在不同單位臨時抽調人手參與突擊巡查及大型跨部門執法行動。 建議(b)

644. 在二零二一年八月至二零二二年七月期間,消防處與警務處及海關一共進行21次地區性跨部門突擊巡查和全港性大型執法行動(即每個月一至兩次),一共搗破60個非法油站,共檢獲約280,000公升柴油和約950公升電油,並檢控共83名涉案人士。 建議(c)

645. 新修訂的《危險品條例》已於二零二二年三月三十一日正式生效。相關修訂包括將違反《危險品條例》第6(1)條的罪行的最高可處罰款額由$25,000提高至$100,000等等,加上相關修訂亦包括就貯存及運送柴油的一般豁免量,由2,500公升減至500公升等等。消防處認為相關修訂會令非法燃油轉注活動的營運模式增添限制。與提升罪行罰則相關的修訂條文表列如下 —相關條文 違例罰則《危險品條例》修例前 最高可處罰款$25,000及監禁第6(1)條,有關6個月無牌貯存、運送或使用超過法定修例後 如屬初犯可處第6級罰款豁免量危險品的($100,000)及監禁6個月;違例事項如屬再犯,可處罰款$200,000及監禁12個月《危險品條例》修例前 可處罰款不超過$10,000及監禁第9B條,有關違不超過一個月反危險品牌照上批註的任何條款修例後 如屬初犯可處第5級罰款或條件的相關違($50,000)及監禁一個月;例事項如屬再犯,可處第6級罰款($100,000)及監禁3個月《危險品(一修例前 最高可處罰款$5,000般)規例》(第295B章)第121條,禁止直接從貯槽車將燃料注入任何車輛《危險品(管修例後 最高可處第4級罰款($25,000)制)規例》(第295G章)第134條,禁止直接從持牌危險品車輛相關條文 違例罰則轉注危險品

646. 消防處將密切留意新修訂條例的推行情況,並檢視修訂後的罰則是否能有效提高對有關人士參與非法燃油轉注活動的阻嚇力。 建議(d) Facebook平台

647. 自二零二一年十月起,消防處除了一如既往向傳媒發放打擊非法燃油轉注活動的新聞外,亦積極地利用Facebook平台宣傳有關執法行動及提醒市民切勿光顧非法加油站。相關的宣傳短片亦已上載於Facebook專頁,供市民瀏覽。 新聞發布會

648. 在近期的大型跨部門執法行動中,消防處安排於行動後舉行新聞發布會,以詳述行動細節、介紹有關非法油站的經營模式、呼籲市民及潛在客戶(即職業司機)切勿光顧非法油站,以及鼓勵市民透過消防處舉報熱線舉報懷疑非法燃油轉注活動。於二零二二年四月的「強雷」行動新聞發布會中,消防處更介紹新修訂的《危險品條例》加強了對柴油的規管和大幅提升的違例罰則。 專題網站

649. 消防處開設了介紹新修訂的《危險品條例》的專題網站,包括有關非法燃油轉注活動的違例事項及罰則。 勸喻信

650. 針對非法油站經營者不時利用持牌危險品車輛進行非法活動,消防處已向危險品車輛牌照持有人及申請人發出勸喻信,提醒相關人士切勿參與任何形式的非法燃油轉注活動。 電視專題特輯

651. 消防處首次於公眾免費電視頻道,主動宣傳非法燃油轉注活動的資訊,並製作以打擊非法燃油轉注活動為主題的電視專題特輯。該電視專題特輯已於二零二二年六月下旬播出。消防處亦於二零二二年初積極與各區民政事務處及相關地區管理委員會合作,在多個非法加油黑點展示宣傳橫額,提醒市民及潛在客戶(即職業司機)切勿光顧非法油站。

652. 消防處會繼續透過宣傳和教育,加強公眾對非法油站危險性的認知,提高公眾的警覺性,進而主動舉報有關活動。 建議(e)

653. 保安局不接納建議(e),原因如下。

654. 正如公署在調查報告中指出,柴油市場涉及眾多業界經營者及持份者,若要落實建議以期達致從源頭打擊非法燃油轉注活動之效,須同時盡量減低對業界的影響。公署在報告中亦指出制訂有關改善措施有其複雜性。

655. 《危險品條例》對危險品的規管制度的原意是以發牌的方式規管危險品的製造、貯存、運送及使用,目的是確保過程中的消防安全,而非就危險品的供應和售賣作出限制。假如按調查報告的建議(e)引入源頭管理措施,例如就危險品的供應和售賣作出限制,既不符合《危險品條例》的立法原意和目的,亦超越其規管範圍,更牽涉對整個危險品規管制度的重大改動,牽連甚廣。

656. 《危險品條例》所規管的物質類別相當廣泛,當中包括許多市民在日常生活中廣泛應用的消費品。因此,規範危險品供應和售賣的建議可能對市民生活和業界營商等造成不便,未能符合政府「利商便民」的原則。

657. 另外,柴油分銷商和零售商的規模、營運及操作模式涉及多層性、多樣性及多變性等複雜因素,提出從供應源頭打擊的構思並不切實可行,對遏止非法燃油轉注活動的作用亦有限;加上有關建議超越《危險品條例》下對危險品作出規管的原意和目的,並可能影響市民日常生活和業界營商,保安局經仔細考慮後未能接納調查報告的建議(e)。

658. 消防處一直已因應非法燃油轉注活動的消防安全隱患,採取多管齊下的方式對症下藥,包括在消防安全層面進行巡查、調查和執法行動,並與其他執法部門緊密合作,不時進行突擊聯合行動,打擊非法燃油轉注活動。一如其他政策措施,保安局會密切留意相關部門在這方面的工作成效,並會適時作出檢討。