背景

659. 政府自一九七零年代開始,准許輸入外籍家庭傭工(外傭)來港工作。截至二零二零年九月,本港約有37萬名外傭。 在2019冠狀病毒病疫情期間,傳媒曾廣泛報道有外傭在港染疫,並揭露外傭宿舍的種種問題,包括居住環境擠迫、衞生情況欠佳、涉嫌違反樓宇用途等。

660. 政府既在政策上引入外傭,且人數眾多,理應有責任確保來港工作的外傭得到合理的保障,包括供外傭暫住的宿舍。 有見及此,申訴專員公署(公署)展開是項主動調查,審研相關政府部門,包括勞工處、民政事務總署(民政總署)和入境事務處(入境處),在規管外傭宿舍上的權責和協作分工,並在有需要時提出改善建議。是項主動調查的重點是由職業介紹所經營的外傭宿舍。

申訴專員的觀察

(I) 改善由職業介紹所經營的外傭宿舍的營運水平理據

661. 全港有數十萬名外傭,他們留港期間,因不同情況需入住僱主住址以外的住宿設施。尤其在合約屆滿或提前終止後的「兩星期規則」期間,外傭或會短暫留港安排返回原居地或等待政府批出簽證以銜接在港的新工作。換言之,外傭有實際需要入住一些通稱為外傭宿舍的住宿設施。本港輸入外傭的整體政府現行政策規定,外傭須於合約屆滿時或合約提前終止的兩星期內離開香港,以較早日期為準。 數目、當中在港轉換僱主的外傭數目,以及入境處處理有關工作簽證申請的時間,與外傭入住外傭宿舍的需求均有關連。不過,政府對外傭宿舍的需求、所在位置、數量、設施等,並沒有掌握系統性的資料,現時亦無專屬法例規管該些宿舍。

662. 公署調查發現,勞工處過往在接獲有關外傭宿舍的投訴個案後,往往轉介民政總署跟進,以讓後者按《旅館業條例》(第349章)或《床位寓所條例》(第447章)處理。公署認為,假如有關外傭宿舍的營運模式與出租旅館或床位寓所無異,民政總署固然有職責按上述法例跟進。不過,據公署了解,由職業介紹所經營的外傭宿舍,營運模式五花八門,特別不少職業介紹所只將其宿舍開放予外傭入住,因此並非以公開招徠形式經營,而一些宿舍則不涉及收費。由此可見,該些外傭宿舍不屬《旅館業條例》或《床位寓所條例》的規管範圍。 單靠轉介民政總署跟進相關個案,以期按上述法例規管由職業介紹所經營的外傭宿舍的處所,顯然涵蓋不足。

663. 現時,有外傭輸出國的領事館會對本港一些職業介紹所發出牌照(俗稱「大牌」),授權為其國民提供就業服務。雖然這項措施有助確保持「大牌」的外傭宿舍符合基本標準,但領事館的發牌制度並非根據任何本港法例所訂的強制措施,單靠領事館訂定對外傭宿舍的要求,未必能全面應對問題,更何況保障外傭權益的責任應在本港政府。

664. 公署明白,職業介紹所經營外傭宿舍,為有需要的外傭提供棲身之處,有其社會功能。對於一些收費低廉,甚至免費的外傭宿舍,質素難免有所局限。規管外傭宿舍絕非為了取締,而是令政府有工具確保來港工作的外傭得到合理的居住環境保障,亦令經營者有例可依。外傭入住質素不達到基本水平的宿舍,從人道立場而言確不為社會接受,亦有損香港聲譽。

665. 綜合以上所述,公署認為,政府應採取措施以改善由職業介紹所經營的外傭宿舍的營運水平。 負責的政府部門

666. 公署認為,新的改善措施應由負責勞工政策及行政的部門(即勞工處)執行。不論從法理、政策目標還是實際運作而言,由勞工處執行改善措施,提升由職業介紹所營辦但不受《旅館業條例》及《床位寓所條例》規管的外傭宿舍,以保障在港外傭,屬合情合理。 短、中期措施

667. 鑑於研究及落實一套法定規管制度有其複雜性,公署認為,政府可考慮先以行政方式採取改善措施,包括建立有關職業介紹所經營外傭宿舍的資料庫、公布職業介紹所經營的外傭宿舍名單、向職業介紹所業界提供更多指引、引入新的牌照審批程序等。 長遠措施

668. 公署認為,勞工處應在推行短、中期行政措施一段時間後進行檢討,以評估成效。如成效不彰,長遠而言,該處應探討透過修例引入法定規管制度,以更嚴謹地規管由職業介紹所經營的外傭宿舍。

669. 就考慮是否訂立新的規管制度,勞工處重申《僱傭條例》旨在就僱員工資的保障訂定條文,對僱傭及職業介紹所的一般情況作出規管,並就相關事宜訂定條文。該條例目前並無賦權該處規管職業介紹所經營的住宿設施。若另行訂立新的規管制度,《僱傭條例》是否適合的載體尚待釐清。此外,該處擔憂在執行新的規管制度時可能出現漏洞,例如職業介紹或會所為了迴避新規管制度的要求,安排與職業介紹所沒有關連的人士或公司經營住宿設施,或安排外傭入住其他人士或機構經營的住宿設施。公署理解勞工處的顧慮,假如有需要透過修例引入法定規管制度,政府實須作周全的研究和考慮,包括如何修改現行法例以充分賦權執行部門作出規管,以及如何堵塞在執行上可能出現的漏洞。

670. 與出租「酒店或賓館」或「床位寓所」營運模式相同的外傭宿舍,現時已受《旅館業條例》或《床位寓所條例》所規管。日後如需訂立新的規管制度,該制度是否剔除已受上述兩條條例規管的外傭宿舍,勞工處可與民政總署研究決定。除了該類外傭宿舍外,公署認為,日後如需訂立新的規管制度,該制度應涵蓋所有由職業介紹所經營的外傭宿舍。 (II) 合約期間的留宿規定

671. 根據現行政策,本港聘請外傭的僱主必須與外傭簽訂政府訂立的標準僱傭合約(標準合約)。根據標準合約第3條款,外傭在受僱期間須於標準合約內訂明僱主在香港的住址工作及居住。而根據標準合約第15條款,僱主如欲修改標準合約第3條款,須事先獲得勞工處處長的同意。綜合公署調查所得,部分僱主會在合約期內要求其外傭入住職業介紹所經營的外傭宿舍。常見的情況是在外傭剛抵達香港時,僱主仍未能安排外傭入住其住址。公署調查所獲的資料顯示,有些僱主在上述情況下未能符合標準合約第3條款,而又未有按標準合約第15條款事先徵求勞工處處長的同意,該些情況通常只涉及一天或數天。

672. 公署認為,標準合約第3條款下的留宿規定,旨在保障外傭享有僱主提供免費住宿的福利,應該予以嚴謹執行。公署固然理解,如外傭剛抵達香港時僱主遇上突發情況,以致未能即時安排外傭入住其住址,部分僱主透過職業介紹所安排外傭暫時留宿於外傭宿舍,亦屬情有可原。但假如有僱主忽視其責任,未有在外傭抵達香港前盡早為外傭入住其住址做好準備,則另作別論。職業介紹所在該情況下為外傭提供住宿服務,雖從經營及顧客服務而言屬無可厚非,但當這彈性措施遭到不當使用,甚至濫用時,實有違原意,亦並非恰當。至於應否維持上述的留宿規定,屬政策問題,公署並無意見。 (III) 工作簽證申請的審批

673. 入境處處理外傭工作簽證申請的時間,與外傭入住外傭宿舍的需求有關連。公署欣悉,該處在疫情期間,實行了若干措施,包括靈活調配人手和加強應用電子服務等,以加快審批流程。

674. 申訴專員建議勞工處 —(a) 與持份者溝通,並要求職業介紹所提供有關其營運外傭宿舍(如有)的資料,以建立由職業介紹所經營外傭宿舍的資料庫; (b) 編製及公布一份職業介紹所經營的外傭宿舍名單,以加強資訊透明度,便利外傭作出知情選擇,以及透過市場力量推動業界提升營運水平; (c) 修訂《職業介紹所實務守則》(《實務守則》),更具體地列出職業介紹所如經營外傭宿舍必須符合的相關法規、標準及指引等,供職業介紹所參考和遵從。同時,考慮參考相關部門的現行指引,以及領事館對持「大牌」的外傭職業介紹所的住宿設施的要求,以整合出一套相關指引供職業介紹所業界參考; (d) 要求職業介紹所在新申請或續領牌照時,聲明如向求職者提供住宿設施,會確保遵從相關法例及政府部門的規定。如其後發現職業介紹所經營的外傭宿舍違反其他政府部門的規定,須在職業介紹所牌照制度下採取適當的執管行動; (e) 加強教育工作,要求職業介紹所業界積極配合政府的措施,以及鼓勵業界自發改善外傭宿舍的設施; (f) 加強宣傳及教育,提醒僱主有責任遵守標準合約第3條款下的留宿規定,同時提醒職業介紹所業界,如經營外傭住宿業務,必須留意該留宿規定。如發現僱主或職業介紹所漠視其責任,違規容許外傭在受僱期間入住僱主住址以外的地方,應採取適當的跟進行動;以及(g) 在推行建議(a)至(f)及(j)中的措施的一段時間後進行檢討,如成效不彰,長遠而言,探討透過修例引入法定規管制度,以更嚴謹地規管由職業介紹所經營的外傭宿舍。 申訴專員建議民政總署 —(h) 檢視及優化涉及外傭宿舍投訴的處理程序,以加快處理相關個案。 申訴專員建議入境處 —(i) 就外傭在港提出轉換僱主的申請,繼續檢視及改善審批工作簽證申請的措施和效率,在資源許可的情況下盡量加快審批工作,以助壓縮外傭留港等候工作簽證期間入住外傭宿舍的潛在需要。 申訴專員亦建議勞工處、民政總署及入境處 —(j) 加強勞工處與其他持份政策局/政府部門的恆常協作,就外傭宿舍的營運交換資訊、互助制訂相應的規管措施及在有需要時作出轉介。民政總署及入境處應提供所需的資訊及協助。

當局的回應

675. 勞工處、民政總署和入境處接納申訴專員的建議,並已或將會採取跟進行動。 勞工處建議(a)至(d)及(g)

676. 現行的發牌制度並無要求職業介紹所須為求職者(包括外傭)經營或提供住宿設施。根據《實務守則》,如職業介紹所利用職業介紹所處所提供住宿設施或床位,或在其他非職業介紹所處所向求職者提供有關設施,必須確保已向所有相關政府機構取得營辦住宿設施或床位的相關核准或牌照,並完全及充分符合相關法例的規定。勞工處正擬定修訂《實務守則》的建議,在現有制度的基礎上加強對職業介紹所經營住宿設施的監管及提高資訊透明度。完成檢討後,勞工處計劃於二零二三年年初諮詢持份者,以期於二零二三年第三季頒布經修訂的《實務守則》。 建議(e)

677. 勞工處不時舉辦各類推廣及宣傳活動,包括研討會及簡介會,向職業介紹所宣傳及提示有關的法例條文及《實務守則》。勞工處已增加在研討會及簡介會發放職業介紹所如在已領牌地址進行其他活動須注意事項的資料,包括向外傭求職者提供住宿設施(如該些設施由職業介紹所提供或經營)的資料。勞工處會繼續舉辦這些推廣及宣傳活動。 建議(f)

678. 勞工處已透過新聞公告及其他宣傳渠道,提醒僱主、外傭和職業介紹所外傭及僱主須遵守留宿規定及違反有關規定的後果。勞工處已向未有為外傭提供合適居所的僱主發出警告信,並將有關個案轉介入境處紀錄在案及採取適當跟進行動。 勞工處在外傭專題網站(www.fdh.labour.gov.hk)的「僱主專區」中,已提醒僱主須遵守留宿規定。就有職業介紹所向在職外傭提供住宿地方而違反留宿規定,勞工處已撤銷該職業介紹所的牌照。勞工處亦已在職業介紹所專題網站加入相關宣傳資訊,並製作新的宣傳單張,提醒職業介紹所有關留宿規定的要求。勞工處會繼續宣傳留宿規定並跟進違規情況。 民政總署建議(h)

679. 民政總署就有關《旅館業條例》及《床位寓所條例》下涉及外傭宿舍的投訴及轉介,一直按照既定程序及服務承諾(即在八個工作天內到相關地點進行巡查)處理。民政總署一向甚少收到此類個案的投訴或轉介。雖然如此,民政總署已提醒職員如接獲有關個案應盡可能盡快跟進。 入境處建議(i)

680. 疫情期間,入境處實行了一系列措施,包括優化工作流程、靈活調配人手、加強應用電子服務等,加快審批外傭的工作簽證申請。入境處會繼續檢視及改善審批外傭工作簽證申請的效率,在資源許可下盡量加快審批工作,以減少外傭等候簽證的時間。 勞工處、民政總署及入境處建議(j)

681. 勞工處一直與相關政策局及部門(包括民政總署及入境處)緊密合作,處理涉及外傭住宿設施的營運的投訴個案。為促進勞工處、民政總署及入境處之間的合作和溝通,各部門已建立聯繫,以交流有關住宿設施的營運的資料及作出轉介。在有需要時,民政總署和入境處會提供資訊及協助。