背景

472. 香港越來越多市民飼養寵物,社會上愛護動物的意識也日漸提升。《狂犬病條例》訂立之初是為保障公眾衞生和安全,然而,為狗隻領牌、植入晶片及接種疫苗已不單止是防止狂犬病爆發的必要措施,亦是為維護狗隻福利而加諸狗隻畜養人必須履行的法律責任(在法例下,狗隻畜養人不單純指擁有狗隻或為狗隻領牌的人士。除非涉及法例的解說,下文廣義地統稱一般擁有及飼養狗隻的人士為狗主)。

473. 漁農自然護理署(漁護署)作為主管動物福利的政府部門,在正面勸導和教育畜養動物的人須妥善照顧和管理動物的同時,亦應該行使法例所賦予的權利,對違規者採取適當的執法行動,讓他們明白違反法律規定需要面對的後果。

申訴專員的觀察

474. 申訴專員公署(公署)的調查發現,漁護署在規管狗主責任方面有以下可改善之處。 (I)應更積極及主動跟進狗主涉嫌違反法例的個案

475. 漁護署表示須在保障狗隻福祉和嚴格執法之間取得平衡,例如為了預防狂犬病和鼓勵狗主為狗隻補領牌照,漁護署不會貿然對沒有為狗隻領取牌照的狗主作出檢控。公署認為,針對飼養、照顧寵物的事宜,單靠嚴刑峻法確實並不可取,但期望狗主自律亦不足夠,漁護署應更嚴格地跟進狗主涉嫌違例的個案,讓不負責任的狗主承擔後果。

476. 針對涉及狗主違規的個案,漁護署可以考慮綜合及參考過往個案的經驗,審視相關的工作安排,以加強調查和搜證的工作,提高成功檢控的機會,藉此對違例人士起阻嚇之效,並務求在處理類似個案時盡量一致,以免引起處事不公的疑慮。 至於決定不提出檢控的個案,漁護署可視乎個案的性質及情況,考慮採取其他行政措施,例如向涉案狗主發出勸喻信或警告信,並把事件記錄在案,以便日後按需要作出跟進。 (II)應嚴格要求狗主遵行法例的規定(1) 加強跟進未有適時為狗隻領取牌照、接種疫苗及植入晶片的個案

477. 現時漁護署只會在狗隻沒有被妥善管束或咬人時,才會對沒有為狗隻領牌或續牌的狗主採取行動。公署認為,漁護署的執管工作過於被動,對違例者難起阻嚇作用。該署應更為積極及主動,嚴格要求狗主遵行有關申領狗隻牌照的規定,以履行其法律責任。此外,漁護署應在狗隻聚集的公眾地方不定期抽查狗隻牌照(而非只在跟進投訴時才進行);要求狗主在指定期限前為狗隻申領及續領牌照;以及向違規的狗主進行執法行動。 (2) 改善通知狗主續牌的工作

478. 漁護署現時會向在該署的動物管理中心辦理狗隻牌照申請的狗主發出續牌通知。至於經由私營獸醫診所辦理續牌申請的狗主,則在提出申請時向漁護署提供電郵地址才會收到該署關於為狗隻續牌的電郵提示。公署認為,漁護署應根據「優化動物牌照及執法系統」(「牌照及執法系統」)內存的資料,主動提醒所有狗隻牌照有效期即將屆滿的狗主於指定日期前為其狗隻續牌及再次注射疫苗。 (3) 積極提升狗隻牌照持有人須盡快申報更改聯絡資料及狗隻畜養人身份的意識

479. 公署的調查發現,漁護署的「牌照及執法系統」所記錄有關狗隻畜養人的資料時有不準確或過時的情況,以致該署無法尋找畜養人並確認其身份,更難言對違例的畜養人採取進一步行動。公署認為,漁護署應嚴格執行狗隻牌照持有人須在更改地址後盡快向該署作出申報的規定。此外,該署在為狗隻辦理續牌申請時,應同時要求申請人作出書面聲明,以確認其聯絡資料的真確性,並申明虛假申報可能承擔的法律責任。而該署日後開發電子平台供獸醫診所直接輸入狗隻牌照申請資料,亦可考慮加入處理更改狗隻牌照持有人及更改狗隻畜養人聯絡資料的功能。 (III)需檢討現行的行政工作安排(1) 為代辦牌照申請的處理時間訂立要求

480. 私營獸醫診所提供代辦狗隻牌照申請、植入晶片及注射狂犬病疫苗的服務,但處理時間不一。公署認為,漁護署應制定相關指引,要求獸醫診所在為狗隻植入晶片及注射疫苗後,需於指定時間內向該署遞交牌照申請。此外,為確保申請人聯絡資料準確,漁護署應考慮加強與狗主之間的聯繫,例如在完成處理由獸醫診所代辦的狗隻牌照申請後,透過電子方式(例如流動電話短訊或電郵)直接通知狗主其狗隻牌照已獲簽發。 (2) 優化與動物福利機構處理走失狗隻的安排

481. 由於動物福利機構並沒有登記狗隻畜養人的資料,所以他們在捕獲或接收已植入晶片的流浪狗隻後,只能致電通知漁護署作出跟進。公署認為,以口頭方式提供的資料或會有所遺漏,為減低出現資料有誤的情況,漁護署應與有關機構加強現有的溝通聯絡機制,包括讓有關機構透過電子方式通知該署有關捕獲狗隻的資料,除加快處理個案外,清晰的記錄亦有助該署日後進行查證和跟進。 (3) 完善狗主領回狗隻的安排

482. 公署調查發現,有非登記狗主可從漁護署的動物管理中心領走狗隻。因此,在領回沒有植入晶片的狗隻的安排上,漁護署應考慮要求領回狗隻的人提供更多可以確認其狗主身份的資料,以免出現誤認狗隻的情況。 (4) 妥善處理轉換狗隻牌照持有人的個案

483. 漁護署職員在處理及確認有關轉換狗隻牌照持有人的工作上有所不足。該署必須審慎處理有關申請,加強職員培訓,提醒他們除清楚核實新和舊狗主所提供的資料外,亦須書面確認雙方的意願,以保障雙方的權益。 (IV)需改善有關減少放棄飼養狗隻的工作

484. 雖然漁護署一直教育和勸喻市民不要遺棄寵物,但該署接受狗主放棄飼養狗隻的做法或有機會讓部分狗主逃避其法律責任。漁護署曾表示正考慮不再接收沒有合理原因而被狗主放棄飼養的狗隻。公署認為,如漁護署決定實行這安排,必須先行加強對狗主履行法律責任的規管,嚴格要求狗主為狗隻領牌及提供準確聯絡資料予該署,並對違例的狗主(例如棄掉狗隻)採取跟進行動。此外,除了加強宣傳外,漁護署應考慮推行其他措施,促使有意放棄飼養其狗隻的市民再三考慮他們是否有確切需要作出棄養的決定,例如要求狗主須先行與該署預約以進行放棄飼養狗隻的手續等。 (V)應加強狗隻續牌及申報更改資料的宣傳工作

485. 公署的調查發現,部分狗主對其法律責任的認識不足,包括不清楚需要為狗隻續牌,亦不知道須適時通知漁護署有關其聯絡資料和狗隻牌照持有人的改變。公署認為,漁護署有必要加強這方面的教育工作。

486. 基於以上所述,申訴專員建議漁護署 —(a) 採取適當和有效的措施,更嚴格地跟進狗主涉嫌違例的個案,並加強調查和搜證的工作;就不提出檢控的個案,考慮採取其他行政措施,包括對涉案狗主發出勸喻信或警告信,提醒他們須遵行相關法例的規定,並把事件記錄在案; (b) 在狗隻聚集的公眾地方不定期抽查狗隻牌照;要求狗主在指定期限前為狗隻申領及續領牌照,並向違規的狗主進行執法行動; (c) 根據「牌照及執法系統」的資料,向狗隻牌照有效期已過及即將屆滿的狗隻牌照持有人發出通知,要求他們在指定期限前為狗隻續牌,通知中應清晰述明違反規定須承擔的法律後果。此外,日後可考慮修改牌照申請表格,清楚告知申請人其聯絡資料將會用作續牌通知的用途; (d) 在為狗隻辦理續牌申請時(包括經獸醫診所辦理續牌的申請),要求申請人在表格上作出書面聲明,以確認聯絡資料的真確性,並讓他們明白虛假申報可能承擔的法律責任; (e) 制定指引要求協助處理狗隻牌照申請的機構及診所在為狗隻植入晶片及注射疫苗後,於指定時間內向漁護署提交申請,並盡快開展開發電子平台以便利獸醫診所提交狗隻牌照申請的研究工作。考慮在簽發經代辦申請的牌照後透過電子方式直接通知申請人其狗隻牌照已獲簽發; (f) 長遠考慮接受市民以電子方式提交更改狗隻畜養人聯絡資料及狗隻牌照持有人的申請; (g) 加強現有與動物福利機構的溝通聯絡機制,包括讓有關機構可透過電子方式通知漁護署有關捕獲狗隻的資料,以便即時作出跟進; (h) 在領回沒有植入晶片的狗隻的安排上,考慮要求領回狗隻的人士在需要時提供更多可以確認其狗主身份的資料; (i) 審慎處理有關轉換狗隻牌照持有人的申請,加強職員培訓,提醒他們除清楚核實新和舊狗隻畜養人所提供的資料外,亦必須書面確認雙方的意願; (j) 研究更多措施,讓有意放棄飼養其狗隻的市民再三考慮和深思是否有確切需要作出棄養的決定;以及(k) 加強宣傳及教育狗主必須為狗隻續領牌照,以及適時通知漁護署有關更改聯絡資料及轉換狗隻牌照持有人。

當局的回應

487. 漁護署接納申訴專員提出的所有建議,並已進行以下的跟進工作。 建議(a)

488. 漁護署會繼續仔細地調查案件及搜集可被法院接納的證據。另外,漁護署已與公務員學院聯絡,為動物管理中心的職員安排有關案件調查及搜證技巧的訓練課程。

489. 自二零二二年六月起,漁護署會就不作檢控的個案(例如因證據不足),向狗隻畜養人發出勸喻信(初次違規個案)或警告信(屢次違規個案),提醒他們須遵守相關法例的要求。漁護署會於「牌照及執法系統」列載所有發出勸喻信或警告信的記錄,以便日後按需要作出跟進。 建議(b)

490. 由二零二二年四月起,漁護署人員會於狗隻聚集的公眾地方,如狗公園及海濱長廊等,抽樣進行檢查狗隻牌照行動。 二零二二年四月至七月期間,漁護署共進行了六次查牌行動,並檢查了86隻狗。當中,73隻狗領有有效的牌照,一隻狗因小於五個月大而無須領牌,11隻狗在查牌行動後的七天內續領牌照及一隻狗未有按指示於七天內續領牌照而相關個案仍在調查中。漁護署會繼續定期進行有關檢查。就沒有按照指示續領牌照的個案,漁護署將考慮檢控有關狗隻畜養人。 建議(c)

491. 漁護署已修訂狗隻牌照申請表格,告知申請人其聯絡資料將會用作續牌通知的用途。署方一直向狗隻牌照即將屆滿的狗隻畜養人發出書面通知提醒需要續牌和違反規定的法律後果。鑒於申訴專員的建議,漁護署已檢視有關過期狗隻牌照的記錄,並已於二零二二年第三季向狗隻牌照過期少於一年的畜養人發信,要求他們在指定期限前續牌及提醒他們違反規定須承擔的法律後果。漁護署會在現行機制下繼續提醒狗隻畜養人續牌。爲了加强與狗隻畜養人的溝通,漁護署除發信外亦將會以手機短訊形式通知狗隻畜養人為其狗隻續領牌照。新措施的準備工作現正進行中。 建議(d)

492. 漁護署已修訂狗隻牌照申請表格,要求狗隻畜養人(包括經獸醫診所辦理狗隻牌照申請的狗隻畜養人)簽署聲明以確認其聯絡資料的真確性,並提醒申請人虛假申報可能承受的法律責任。相關申請表已於二零二二年九月開始使用。 建議(e)

493. 由二零二二年四月起,獸醫診所可透過電子平台為其客戶提交狗隻牌照申請。漁護署已致函各獸醫診所,要求他們在為其客戶的狗隻注射狂犬病疫苗及/或植入晶片後,於14天內將填妥及已簽署的「預防狂犬病注射證明」表格交給漁護署,辦理狗牌申請手續。漁護署將與系統承辦商合作,就透過電子方式直接通知申請人其狗隻牌照已獲簽發作出安排。 建議(f)

494. 漁護署將與系統承辦商合作設立電子平台,讓市民透過平台提交更改狗隻畜養人聯絡資料及狗隻牌照持有人申請。 建議(g)

495. 漁護署會致函動物福利機構,鼓勵他們除以電話通知外,亦可透過電子郵件方式就捕獲的狗隻聯絡漁護署,以便漁護署作出跟進。 建議(h)

496. 由二零二二年三月起,任何人士向漁護署要求領回沒有植入晶片的狗隻須先辦理報失手續及在有需要時提供更多的資料,例如相片及狗隻所佩戴的飾物等,以確認其狗隻畜養人的身分。 建議(i)

497. 在現行安排下,漁護署處理有關轉換狗隻牌照持有人的申請時,必須獲得新和舊狗隻畜養人的書面確認。漁護署已就處理有關申請進行員工培訓,提醒員工在批核申請前必須獲得雙方的書面確認。相關員工指引已適當地作出更新。 建議(j)

498. 漁護署正研究更多措施,勸阻有意放棄飼養其狗隻的市民或在放棄飼養前再三考慮。當中,包括停止上門接收畜養人放棄飼養的動物、採取預約機制接收有合理理由而放棄飼養的動物,以及要求必須就放棄飼養原因填寫問卷供漁護署評估。 此外,漁護署亦會透過電視廣告及公共交通工具廣告,加強有關狗隻畜養人履行責任及妥善照顧狗隻的宣傳及教育等。 建議(k)

499. 由二零二二年五月起,漁護署已透過學校講座、漁護署網頁及港鐵列車車廂內的電視廣告等加強有關狗隻畜養人責任的宣傳及教育工作。漁護署並計劃於二零二二年底前在小巴車身及其他公共交通工具刊登廣告,以進一步加強宣傳及教育工作。漁護署會繼續進行宣傳及教育工作。