背景

772. 由懲教署生產的過濾口罩(CSI 口罩),主要供應給政府物流服務署(物流署),並由物流署分發給各政策局及部門(用家部門)使用。二零二零年一月,本港出現首宗 2019 冠狀病毒病(COVID-19)確診個案。隨着疫情的演變,市民對過濾口罩的需求出現急速增加,市面過濾口罩的供應變得嚴重短缺。與此同時,有傳媒和市民指出,市面有 CSI 口罩出售;亦有市民向申訴專員公署(公署)投訴,懷疑有人濫用 CSI 口罩。

773. 有見及此,公署向懲教署和物流署展開主動調查,審研兩部門在 CSI 口罩的生產、分發和點存方面的機制、程序和執行情況,以查證當中是否有不妥善之處,並在有需要時向當局提出改善建議。此外,公署亦抽選了五個用家部門(即食物環境衞生署、香港海關、政府統計處、選舉事務處和機電工程署)作為查詢對象,希望透過以上七個部門提供的資料,進一步了解一般用家部門如何管理及使用 CSI 口罩。

774. 另外,因應COVID-19疫情,香港海關(海關)於二零二零年一月二十七日起展開代號「守護者」的全港性大規模防疫產品巡查執法行動。公署亦向海關索取了有關「守護者」行動中與CSI口罩有關的資料。

申訴專員的觀察

懲教署CSI口罩由生產至付運之整體安排按序進行

775. 公署檢視懲教署在採購口罩原材料、生產以至付運口罩的整個流程後認為,懲教署整套機制大致完善。在防止口罩被挪用方面,懲教署就保管、付運、點存,以及銷毀不合格口罩這四項關鍵程序已制訂合適的保護措施。公署在審研懲教署所提供的資料及記錄後,並無發現任何跡象顯示懲教署未有遵行上述機制行事。 過往未有要求非政府組織不可轉售CSI口罩

776. 公署留意到,非政府組織過往只須向懲教署提供一些基本資料,便可向該署訂購口罩,而懲教署並未有規限有關組織如何使用口罩,包括轉售或作私人用途。事實上,除非採購協議另有訂明,購買CSI口罩的非政府組織有權決定怎樣使用口罩。但當疫情發生後,涉及公共資源生產的CSI口罩,則成為公眾高度關注的課題。

777. 公署欣悉,懲教署已於二零二零年二月中諮詢律政司的法律意見,其後決定規限非政府組織不得將其獲懲教署出售的產品及/或服務轉售、輸出或作任何私人用途,並已於同年四月下旬開始落實使用非政府組織工作訂單申請表,以要求相關組織日後向懲教署採購產品及/或服務時須遵守有關條款。其後,懲教署於二零二零年十一月二十七日告知公署,懲教署已決定日後不考慮恢復向非政府組織出售CSI口罩。公署認為,懲教署在這方面已作適切跟進,正面回應疫情帶出的問題,有助減低CSI口罩及其他產品/服務可能被濫用的風險。 考慮就接受訂購 CSI 口罩訂定優次及增加透明度

778. 懲教署不會對外宣傳接受訂購 CSI 口罩,而於疫情發生前,除物流署外,CSI口罩的其他銷售對象,即社會福利署轄下的伊利沙伯醫院醫務社會服務部、粉嶺綜合家庭服務中心、大埔及北區福利辦事處和上水社會保障辦事處(下稱社署機構)、醫院管理局轄下香港東聯網和新界西聯網(下稱醫管局聯網)和非政府組織,均是各自從不同渠道得悉懲教署出售口罩,故主動向懲教署查詢及購買。在 COVID-19 疫情發生前,懲教署會按工場有否剩餘產能及交貨期限能否滿足客戶要求以決定是否接受物流署以外機構的口罩訂單。然而,CSI 口罩的價格明顯較市面出售的過濾口罩為低,而懲教署現時的做法,變相會令只有得悉懲教署出售口罩的機構受惠,亦難免予人透明度不足的印象。當 CSI 口罩為社會熱議時,透明度有限的CSI 口罩採購資訊便成為普羅大眾提出質疑的原因。公署認同,懲教署在 COVID-19 疫情仍未完全遏止的情況下,繼續暫停接受物流署以外機構的口罩訂單,以集中資源應付部門的口罩需求,符合公眾利益。考慮到懲教署為應對疫情而額外購買口罩生產機器,提升了口罩生產力,公署認為,懲教署應在平衡善用有關的資源(即口罩生產機及相關的機器、工具)、各部門對口罩的需求等因素之下,重新檢視在日常情況及緊急事故下就接受訂購口罩的政策,包括考慮就銷售對象訂定優先次序、改變接受物流署以外機構(即醫管局聯網或其他公營機構)的口罩訂單的方式及訂立接單的機制,並提升有關資訊的透明度。 物流署由採購至分發CSI口罩之整體安排未見漏洞

779. 在檢視物流署由採購至付運口罩(包括CSI口罩)給各部門的整個流程後,公署認為,物流署的整套機制完備。為防範有人從中挪用口罩,物流署亦已在口罩(包括CSI口罩)的儲存、付運和點存這三項關鍵程序上採取合適的保護措施。公署在審研物流署所提供的資料及記錄後,並無發現任何跡象顯示物流署未有遵照有關程序行事。 個別部門於疫情發生前的口罩分發機制存有差異

780. 綜合七個部門的資料,於疫情發生前,個別部門的口罩分發機制各有不同,而所有部門均不會要求職員簽收口罩。與其他消耗品一樣,部門或其轄下單位獲分發口罩後,根據《物料供應及採購規例》(《規例》)亦無須作詳細記錄。公署認為,在疫情發生後,為盡力減低口罩被濫用的機會,所有七個部門均已因時制宜,收緊有關的分發安排,包括安排指定職員負責分發、保管、記錄口罩的分發情況,或要求職員簽收;亦有按財經事務及庫務局(財庫局)的要求,在二零二零年二月下旬至五月上旬,每星期點算並向該局提交口罩庫存量,做法正確。

781. 無論如何,早前一宗於二零二零年九月二十三日被東區裁判法院裁定違反《商品說明條例》的個案,揭示了的確有CSI口罩在市面出售。公署建議,物流署應就在日常及緊急情況下如何分發、管理個人防護裝備(包括CSI口罩)及監察其使用量,為部門制定指引。 個別部門的處理過期口罩程序不夠嚴謹

782. 鑑於過期CSI口罩的來源有可能是部門丟棄的口罩,公署遂檢視了七個部門處理過期口罩(包括CSI口罩)的程序。 有部門於疫情初期,在口罩供應極為短缺的情況下,保留了狀況良好的過期口罩作最後應急之用,並將部分過期口罩分發給職員作緊急備用。公署認為,在市面上出售的CSI口罩有可能是留作最後應急的過期CSI口罩。

783. 公署注意到,物流署向各部門發出的「政府物料管理指引和程序」中列明,各部門應按照《規例》相關規定處理過期物料,惟因《規例》未有特別規限各部門就處理過期口罩的具體程序,故各部門的做法各有不同。公署建議物流署應盡快向部門發出指引,加強提醒各部門按「先進先出」及口罩建議儲存期來分發口罩,以盡量避免口罩未經使用便過期,以及在有關指引中列明一套統一且嚴謹的處理過期口罩程序,從而確保過期口罩不會被使用及流出市面。

784. 公署亦建議物流署亦應藉此機會,一併就如何處理過期的其他個人防護裝備,制定並向部門發出關於處理過期個人防護裝備(除口罩外)的指引。 未有證據顯示CSI口罩大規模或有系統地流出市面

785. 公署認為,從海關「守護者」行動的數據上來看,某程度上反映本港並未有CSI口罩大規模或有系統地流出市面的情況,同時海關查獲的,亦可能僅為過期應予丟棄的CSI口罩。 公署在缺乏具體和直接證據的情況下,實無從確定有零星的CSI口罩在市面出售的原因。儘管如此,公署發現個別部門於疫情發生前的口罩分發機制較為寬鬆,或在處理過期口罩的程序上不夠嚴謹,均可能增加CSI口罩被濫用的風險。 重新檢視可要求分發口罩的「非政策局及部門」名單

786. 公署留意到,除政策局及部門外,公署、廉政公署、獨立監察警方處理投訴委員會、司法機構、公務員敍用委員會及立法會秘書處此六個「非政策局及部門」均可向物流署要求分發口罩。公署認為,物流署在供應充足的情況下分發口罩予「非政策局及部門」,讓以公帑營運的機構得以較低成本購買口罩,本無特別問題;然而,公署留意到,其他性質類似的法定機構卻不在名單之列。公署認為,物流署應重新檢視在日常情況下可向該署要求分發口罩的「非政策局及部門」名單。 未有適時披露更多資料以應對坊間傳言及市民查詢

787. 在COVID-19疫情初期,相關部門均認為採購個人防護裝備的工作當時正面對激烈競爭,故不宜公開披露個人防護裝備(包括CSI口罩)的庫存、使用量、購買量和金額等具體資料,以免損害物流署及各部門採購個人防護裝備的議價能力。 此外,公署亦收到不少與索取CSI口罩資料相關的《公開資料守則》投訴。

788. 公署認為,是次CSI口罩去向最終變成全城關注的課題,其中由於公眾未能在有限的資料下了解及掌握有關部門在CSI口罩的生產、分發、點存、管理方面的工作。而在公眾希望獲知更多資料卻不得要領的情況下,便會引伸出更多猜疑與聯想。公署理解,相關部門當時忙於處理疫情所帶來的繁重工作,亦須考慮到主動公布有關資料會否反而對其處理疫情的工作及相關持份者造成影響,惟任由公眾繼續猜疑及讓傳言發酵,只會加深公眾以為政府有所隱瞞的印象。

789. 公署欣悉,政府最終於二零二零年八月向公眾發表「有關個人防護裝備的報告」,以公開政府採購、庫存和分發個人防護裝備(包括CSI口罩)的資料。公署亦希望相關部門參考是次經驗,深思一旦遇上類似事件,應如何就公眾利益、盡量不影響相關部門的工作等因素作全盤考慮,適時及適當地披露相關資料,以消除公眾疑慮,以免影響市民對政府的信任。 懲教署及物流署汲取是次應對疫情的經驗以制訂應變指引

790. 公署在進行此項主動調查時,留意到懲教署於二零二零年一月便已停止接受物流署以外機構的口罩訂單及繼續保留小部分口罩作內需之用,以集中資源應付各部門對 CSI 口罩的需求。此外,懲教署亦於同月陸續開展各種增加口罩生產量的工作,並成功將產量由二零一八/一九年度的每月約 101.1 萬個,逐步提高至二零二零年三月的 405.7 萬個。

791. 公署亦留意到物流署於二零二零年一月起透過不同途徑和方式接洽生產商及供應商,包括直接採購口罩。另外,物流署亦曾於二零二零年一月底以公開招標形式採購口罩,以接觸更多供應商及爭取更廣泛貨源。此外,為準確評估部門於疫情下對口罩的需求,財庫局於二零二零年二月初指示各部門重新檢視每月的醫療用途口罩需求量,讓物流署得以盡快作出相應的採購安排,以維持向各部門供應足夠的口罩。

792. 公署認為,懲教署和物流署已克盡本份,盡力應付部門在疫情下急增的口罩需求。為確保兩署在日後一旦遇上同類或其他緊急事故時能盡快作出合適應對,公署建議,懲教署應檢視是次經驗,就在疫情及/或其他緊急事故下接受口罩及/或其他個人防護裝備訂單的準則和優先次序,以及增加口罩及/或其他個人防護裝備生產量的相應安排,制訂緊急應變指引。 公署亦建議物流署應汲取是次經驗,就在疫情及/或其他緊急事故下收集及評估部門對口罩及/或其他個人防護裝備的需求,以及採購口罩及/或其他個人防護裝備的相應安排,制訂出務實及合適的應變指引。

793. 申訴專員建議懲教署 —重新檢視在日常情況及緊急事故下接受訂購CSI口罩的政策,包括考慮就銷售對象訂定優先次序、改變接受物流署以外機構的口罩訂單的方式及訂立接單的機制,並提升有關資訊的透明度;以及檢視是次應對部門口罩需求急增的經驗,就日後在疫情及/或其他緊急事故下接受口罩及/或其他個人防護裝備訂單的準則和優先次序,以及增加口罩及/或其他個人防護裝備生產量的相應安排,制訂緊急應變指引。

794. 申訴專員建議物流署 —就在日常情況及緊急事故下如何分發、管理個人防護裝備(包括CSI口罩)及監察其使用量,制定並向部門發出指引;盡快就處理過期口罩的恰當方法向部門發出指引,讓各部門得以跟從一套統一且嚴謹的處理程序,並在有關指引中加強提醒各部門按「先進先出」及口罩建議儲存期來分發口罩;就如何處理過期的非口罩個人防護裝備(例如N95呼吸器),制定並向部門發出指引;重新檢視在日常情況下哪些「非政策局及部門」可向該署要求分發口罩;以及檢視是次應對部門口罩需求急增的經驗,就日後在疫情及/或其他緊急事故下收集及評估部門對口罩及/或其他個人防護裝備的需求,以及採購口罩及/或其他個人防護裝備的相應安排,制訂出務實及合適的應變指引。

當局的回應

795. 懲教署及物流署接納申訴專員的建議,並已作出以下跟進。 懲教署

796. 懲教署於二零二一年二月已檢視及更新轄下產品及服務的訂單及生產安排指引,當中包括生產CSI口罩及其他個人防護裝備的緊急應變指引。其後,公署於二零二一年六月二日致函懲教署,表示同意懲教署已落實建議(b)。

797. 就建議(a),懲教署已於八月十七日致函申訴專員公署,指出除政府政策局/部門及醫院管理局外,懲教署日後不會將該署生產的個人防護裝備包括CSI口罩出售予其他非政府組織或私人機構。 物流署建議(c)至 (e)

798. 物流署已修訂現有關於物料使用、儲存及廢物處理的指引,並於二零二一年三月十二日向各政策局及部門發出經修訂的指引。有關指引的內容包括在日常情況及緊急事故下如何分發、管理口罩及其他個人防護裝備(包括提醒各政策局及部門須按「先進先出」原則及建議儲存期來分發口罩及其他個人防護裝備)及監察和記錄其使用量,以及處理過期口罩及其他個人防護裝備的具體程序。 建議(f)

799. 物流署已完成有關檢視。公署調查報告內提及的六個「非政策局及部門」中,公務員敍用委員會秘書處、廉政公署及司法機構政務處的行政人員皆為公職人員,須遵守相關的政府規例(包括《物料供應及採購規例》),因此,他們可根據相關規例要求物流署分發所需物料。至於其餘三個「非政策局及部門」,則是根據其與政府的協議,向物流署要求分發所需物料。這六個「非政策局及部門」需要各自承擔相關的採購開支。

800. 在日常情況下口罩的供應並不緊張,市場上不難採購口罩。因此,物流署在日常情況下有關物料分發的「非政策局及部門」名單會維持不變。然而,在其他特別情況(例如疫症大流行或緊急情況)下,物流署會視乎當時的需要再作考慮或安排。 建議(g)

801. 為了日後更能迅速應對緊急情況,物流署已更新防疫物品(包括個人防護裝備)供應商的名單,加入約280個新供應商。物流署亦已經諮詢律政司的意見,完善直接採購的標準合約條款,以便將來有需要採用直接採購的方法時,更能保障政府的利益。此外,為優化處理應變能力及強化現有庫存檢視制度,物流署會就有關應變計劃下防疫物品的庫存量諮詢食物及衞生局,並已聯絡各政策局及部門預先編制所需應急物資清單及制定緊急聯絡人員名單,以便可以更適時地掌握各政策局及部門在疫情下對防疫物品的需求及進行緊急採購以應對突然增加的需求。