背景

520. 由二零零零年開始,食物環境衞生署(食環署)把包括公廁管理的街道潔淨服務外判予街道潔淨服務承辦商(外判承辦商)。截至二零二零年九月,全港共有808間公廁由食環署負責管理,當中610間由外判承辦商負責提供潔淨服務,其餘198間位於新界地區及離島的公廁保留由食環署直接提供潔淨服務。

521. 傳媒時有報道,部分公廁的衞生情況欠佳、設施陳舊及有損壞項目待修,不但對市民造成不便,亦影響遊客對本港的印象。經考慮公廁的管理問題與市民日常生活息息相關,亦影響香港作為國際都會的聲譽,申訴專員決定展開這項主動調查,審研當局在管理及維修公廁方面的機制及工作,以便向政府提出改善建議。

申訴專員的觀察

522. 公廁要保持清潔衞生,使用者固然須有公德心、自律守規;而公廁設施在高使用量的情況下,政府亦須盡力維持公廁設施的狀況良好和清潔乾淨。申訴專員公署(公署)是次主動調查發現,政府就管理公廁的潔淨服務、維修保養及翻新工程方面,有以下可改善之處。 (I)「高使用率公廁」的界定準則欠妥善

523. 公廁的使用率,是食環署決定投放多少資源提供潔淨服務及是否把該公廁納入翻新計劃的主要考慮因素。使用率每天達300人次或以上的公廁,食環署將之界定為「高使用率公廁」,會要求外判承辦商安排廁所事務員長駐該公廁。至於不屬「高使用率公廁」,該署會透過外判承辦商安排清潔人員恆常提供廁所潔淨服務。然而,就公廁的使用率,食環署早年並沒有一套計算方案。直至二零一八年,該署才聘請服務承辦商為兩間公廁進行調查,其後在二零一九年推廣至為所有 795 間公廁進行人流統計調查,以統計各公廁的使用人次。

524. 公署分析了食環署在二零一九年進行的公廁人流統計報告的數據,發現「高使用率公廁」共有 248 間,佔總數 31%,其中有 101 間(佔所有「高使用率公廁」的 41%)的使用率達每天 1,000 人次或以上。當中甚至有 15 間(佔所有「高使用率公廁」的 6%)的使用率每天超逾 3,000 人次,是高使用率每天 300 人次的 10 倍。公署認為,在維修保養,巡查和翻新等方面,食環署把上述 248 間使用率每天 300 至多於 3,000 人次的公廁作同一看待,並不合理。

525. 公署亦認為,食環署應檢討高使用率的定義,以及把公廁分為三個級別的機制。該署應全面分析各公廁的使用率以分辨需要特別處理的類別。該署亦應採取不同的管理規劃措施,包括按需要增加日常清潔的人手、進行深層清潔次數以及巡查次數。為臻完善,該署應按實際情況整合和參考包括各區人口特性及遊客數量、個別公廁規模和人流統計等數據,妥善及靈活調配資源改善公廁的規劃和管理。 (II) 未有分析外判承辦商失責事項

526. 就外判承辦商提供潔淨服務的公廁,食環署根據服務合約監管外判承辦商的服務表現。該署與外判承辦商簽訂的合約,已訂立各項服務表現指標。當外判承辦商提供的潔淨服務不達標,該署的分區環境衞生辦事處(環衞辦)可向其發出「失責通知書」並扣減服務月費。若外判承辦商未能在24小時內到指定的公廁完成維修保養項目,該署亦可發出「失責通知書」並扣減其服務月費。

527. 各分區環衞辦各自備存向外判承辦商發出「失責通知書」的資料,並會按情況需要作出統計和分析。不過,有關記錄並沒有上呈至食環署總部,結果總部並沒有整合和分析相關記錄。究竟有多少外判承辦商就公廁的潔淨服務未能達標,主要涉及哪些外判承辦商,以及未能符合服務水平的原因為何等情況,食環署作為公廁的管理部門,理應加強分析問題所在及提出針對性的改善辦法,以提升其監管效能。

528. 就食環署的巡查,該署主要集中資源巡查設有廁所事務員的「高使用率公廁」,對於「低使用率公廁」巡查較少,對於偏遠的公廁巡查次數則更疏落,未能每日巡查一次。公署認為,基於資源所限,該署的做法大致合理。不過,食環署亦不應忽略該些不屬高使用率的公廁及位於偏遠地區的公廁。尤其是在假日期間,大量巿民會到訪鄉郊,使平時使用率不高的偏遠地區公廁的使用率驟然增加。公署留意到,該署過往就偏遠地區公廁的巡查,是由環衞辦的高級衞生督察酌情決定巡查頻次,但署方指引沒有設定固定的巡查頻次及最低次數。這樣可能會出現巡查次數參差,甚至有個別偏遠公廁在過長時間不被巡查的情況。公署得知,食環署已作出改善,由二零二一年一月起實施新修訂的內部指引。就偏遠地區的公廁,巡查次數訂明不應少於每十個工作天巡查一次。 (III) 食環署直接提供潔淨服務的公廁的管理制度欠理想

529. 供外判承辦商遵照的公廁潔淨服務表現指標,例如公廁潔淨程度須達至A級水平,對食環署直接提供潔淨服務的公廁不適用。對於外判承辦商提供潔淨服務的公廁,若其服務不符合合約要求的水平,食環署可向外判承辦商發出「失責通知書」並扣減服務月費,但對於該署直接提供潔淨服務的公廁,食環署並沒有為其地段清潔工人或管工提供較為客觀的潔淨服務表現指標。

530. 就食環署表示,地段清潔工人的工作表現受該署管工監管,若管工巡查時發現公廁潔淨程度未如理想,會直接指示地段清潔工人清洗至妥當為止。但何謂「理想」和「妥當」,該署並無訂立較為客觀的指標。該署提供由二零二零年一至九月的數據顯示,該署直接提供潔淨服務的198間公廁中,並沒有員工因履行公廁潔淨服務的工作欠妥而按公務員紀律處分機制審理及受懲處的記錄。然而,投訴數據顯示,該署接獲的投訴中,每年有約 8%至 12%個案(包括涉及公廁潔淨及維修等項目)涉及該署直接提供潔淨服務的公廁。公署認為,前線員工服務水平不一定達標,屬可預見情況。食環署亦會就外判承辦商員工失責而發出「失責通知書」。該署的數據顯示署方的員工工作不達標的個案為零宗,可能是員工表現全部達標,亦可能是數據未有反映實況。食環署應參考監管外判承辦商的機制,制訂具體的服務表現指標,讓該署前線員工遵從。

531. 此外,食環署直接提供潔淨服務的198間公廁中,公署發現有五間的公廁屬「高使用率公廁」,該署並沒有在該些公廁提供廁所事務員服務。在該些「高使用率公廁」,若沒有廁所事務員提供即場的清潔服務,衞生情況實難以保持。該署應考慮為該些公廁增加廁所事務員。 (IV) 沒有善用投訴數據以提升管理效能

532. 食環署以往沒有就公廁的投訴作出整合和統計。就哪些公廁最多人投訴,投訴的次數及內容,該署並無通盤的分析。 及至二零二零年六月,該署始因應審計署的建議提升投訴管理資訊系統。公署認為,食環署可就投訴內容,例如設施日久失修、公廁潔淨程度欠佳、員工表現不佳等資料,分析問題所在及可改善之處。該署亦可透過分析被投訴公廁的位置、時段和次數,以及負責外判承辦商誰屬,更深入了解問題所在,以便採取針對性的措施作出改善。以公署二零二一年三月視察元朗區有較多投訴的公廁為例,公署調查發現,幾間公廁分別有不潔、有臭味及裝備損壞等問題,並未獲得妥善治理。因此,該署應收集數據及分析問題所在,以尋求長遠的解決辦法。 (V) 需加強處理惡意破壞公廁設施問題

533. 保持公廁環境潔淨及衞生,食環署和使用者皆有責任。 食環署就加強宣傳教育及研究改善公廁設備的工作,值得予以肯定,並應繼續加強有關措施,以改善公廁的管理及環境衞生。資料顯示,由二零一五至二零二零年九月,惡意破壞公廁的數目大幅上升,由二零一五至二零一七年,只有零至一宗個案,但及至二零一八和二零一九年便分別有13宗及89宗個案。在二零二零年首九個月,亦有46宗個案。就惡意破壞公廁設施的行為,食環署應更積極研究處理辦法,例如綜合分析有關問題,包括事件發生的地點、時間、性質等,以考慮應對及改善辦法。此外,該署應加強與執法部門的溝通,把該署收集和分析所得的資料交予執法部門,以便加強執法和尋求提升保安措施的方案。 (VI) 監管承建商機制有可改善之處

534. 公署調查發現,就建築署承建商嚴重延誤的個案,該署按政府的工務工程合約條款向承建商所收取的「算定損害賠償」金額並不高。工程延誤日期頗長的個案,因施工令的金額少,賠償額亦會偏低。公署認為,工程延誤引致部分公廁設施未能開放使用,對使用者造成不便。賠償額偏低亦未能反映延誤問題對政府帶來的隱藏成本,對承建商亦沒有產生阻嚇作用。 (VII) 食環署與建築署就公廁維修保養需加強溝通

535. 食環署會就公廁的維修保養透過建築署的維修熱線中心向建築署作出呈報及記錄。在轉交個案後,食環署沒有主動定期向建築署查詢進度;而建築署亦無定期向食環署滙報工程進展。及至二零一九年四月,食環署與建築署和機電工程署合作研發使用流動應用程式連結部門的電腦系統,共享部門之間有關維修保養工程的日期和進度等資料。公署認為,利用科技建立溝通平台以提升效率是可取的發展方向。食環署與建築署應更積極、主動地加強溝通,以加強監察公廁維修保養工程的進度。

536. 食環署的小型工程定單記錄系統及建築署的電腦系統會記錄食環署發現缺漏的日期和時間、建築署接獲食環署維修要求的日期和時間、該署向承建商發出施工令的日期和時間,以及承建商的完工日期。

537. 公署注意到,該系統的運作是否有效和暢順,很大程度上取決於外判承辦商或食環署職員是否盡早匯報有維修項目待修。若是,其後的維修工程便會得以盡快展開;否則,可能會造成延誤。食環署應採取有效措施,確保維修項目由發現至呈報建築署要求維修的整個歷程得以盡快完成。 (VIII) 食環署沒有適時更新《公廁標準設施手冊》

538. 食環署在二零零一年編製《公廁標準設施手冊》(《公廁手冊》)。該手冊就公廁的建築設計、通風設備、燈光、內置各項設施的配置、安裝、用料等提供了參考標準。不過,《公廁手冊》最近一次更新是在二零一一年。近年公廁增設了不少新的改善措施及設備。《公廁手冊》並未納入該些新改善措施及設備的資料。公署認為,食環署應定期及適時更新《公廁手冊》,以便該署及建築署在進行翻新公廁工程時,可作參考。 (IX) 食環署應完善翻新公廁的準則

539. 公廁的使用率及是否位於主要旅遊景點是食環署考慮是否把該公廁納入翻新計劃的其中兩個主要因素。然而,就如何計算公廁的使用率,食環署以往並沒有一套計算方案,直至二零一九年才開始全面就795間公廁進行了一次全面的人流統計。至於旅遊景點,某地點是否旅遊熱點會隨時間及遊客的喜愛情況改變,因此食環署應不時作出研究、進行地區諮詢、諮詢旅遊事務署及參考使用率統計數據,以分析該公廁是否位於主要旅遊景點,並考慮決定是否優先投放資源把該公廁納入翻新計劃,以免翻新公廁的資源錯配。 (X) 公廁的翻新

540. 公署理解,翻新公廁的數目取決於政府的撥款數字。由二零一九/二零年度起五年內,政府已增撥資源增加更多公廁納入翻新計劃。然而,公廁的翻新進度緩慢(每年約48間),而全港共有808間公廁,即每間公廁平均每隔約17年才會獲得翻新一次。公署認為,食環署應定期檢討翻新公廁的優次,以檢視是否有多年不獲翻新公廁的設備陳舊、失修或經常損壞。 如有需要,食環署可考慮在情況許可下進行調查,收集公眾對公廁服務的意見時一併收集公眾對地區翻新公廁的意見,並考慮向政府申請增撥資源,增加把該些具較高優先次序的公廁納入翻新計劃。

541. 申訴專員建議食環署—(a) 按實際情況適時檢視現行機制,整合、參考包括各區人口特性及遊客數量、個別公廁規模和人流統計等數據,以妥善及靈活調配資源改善公廁的規劃和管理; (b) 就公廁潔淨服務向外判承辦商發出「失責通知書」並扣減其服務月費個案作出通盤統計和分析,查找外判承辦商不足之處,並推出針對性改善措施; (c) 繼續加強巡查由外判承辦商提供潔淨服務的公廁,包括因應假日人流增加,加強巡查位於郊區的公廁; (d) 為由食環署提供潔淨服務的公廁訂立具體的服務表現指標,讓該署前線員工遵從; (e) 考慮為由食環署提供潔淨服務的「高使用率公廁」增設廁所事務員,以保持該些公廁的潔淨程度; (f) 繼續就涉及公廁的投訴進行統計和分析,並進一步妥善運用有關數據,以改善公廁的管理; (g) 就惡意破壞公廁設施問題,繼續加強宣傳教育,以改善有關問題,並繼續與執法部門保持溝通,積極研究處理辦法,例如綜合收集及分析所得的資料轉交執法部門,以協助執法部門研究加強執法; (h) 定期及適時更新《公廁手冊》,以便該署及建築署在進行翻新公廁工程時,可作參考;以及(i) 繼續適時作出檢討、諮詢及配合使用率統計等,以掌握公廁是否位於主要旅遊景點,以及檢視是否有多年不獲翻新公廁設備陳舊失修或經常損壞,以考慮是否優先投放資源把該些公廁納入翻新計劃。 申訴專員建議建築署—(j) 檢視提高施工令罰則的可行性,以增加對延誤施工的工程承建商起實質的阻嚇力。 申訴專員建議食環署及建築署 —(k) 繼續積極、主動地加強溝通,以加強監察公廁維修保養工程的進度,並且採取有效措施確保公廁的維修需要由發現至呈報建築署整個歷程得以盡快完成。

當局的回應

542. 食環署及建築署接納申訴專員的建議,並已採取跟進行動。 食環署建議(a)

543. 食環署根據其管轄下公廁(包括由食環署及外判承辦商提供潔淨服務的公廁)的個別狀況,安排潔淨服務,並會靈活調配資源,按需要調配廁所事務員,調整巡查和清潔的頻次,以及安排承辦商增加公廁的深層清潔工作等。

544. 就提供廁所事務員服務方面,食環署早於二零二零年十二月制定了較具體的指引,訂明除了考慮公廁的日常使用率外,亦會考慮公廁於特定時段(例如節慶活動、游泳季節、旅遊景點的周末/假日)的使用率、公廁是否位於旅遊景點、以及公廁的衞生情況和投訴數字等因素,決定是否安排廁所事務員。有關指引已由二零二一年一月起實施。針對使用率甚高的公廁,食環署會在使用量最高的時段同時提供兩名廁所事務員,以應付實際需要,部分公廁亦會視乎實際需要全日24小時提供廁所事務員服務。 建議(b)

545. 食環署已在二零二二年第二季完成優化合約管理系統。 優化後的合約管理系統能更有效收集各分區環衞辦因應外判承辦商失責而所作出的跟進行動記錄,包括發出口頭警告和「失責通知書」的資料。透過分析有關資料,食環署可全面研判和掌握外判承辦商的服務素質,檢討其未盡完善的地方,並提出針對性改善措施。 建議(c)

546. 食環署會繼續加強巡查由外判承辦商提供潔淨服務的公廁,並已於二零二一年一月實施新修訂的內部指引,訂明偏遠地區的公廁(不論由食環署或外判承辦商提供潔淨服務的公廁)的巡查次數為每十個工作天至少一次。

547. 食環署一向根據公廁的實際使用情況調配資源,安排潔淨服務及調配廁所事務員。因應部分公廁的人流集中於假日時段,食環署已採取適當安排,包括增加繁忙日子的清潔頻次及巡查等,以確保公廁清潔。 建議(d)

548. 食環署的《潔淨服務工作守則》已就公廁的保養和管理提供明確指引,供署方人員遵從。食環署並已在二零二二年四月進一步修訂《潔淨服務工作守則》,統一由食環署及外判承辦商提供潔淨服務的公廁的服務表現指標,當中包括地面及牆身保持乾爽;沒有廢屑、口香糖、尿液、污垢、塵埃、污痕及污漬等,以確保「無臭味」、「地常乾」和「無污漬」。 建議(e)

549. 食環署已在二零二一年一月實施經修訂的內部指引,即在一般情況下署方須為「高使用率公廁」提供廁所事務員服務(不論是透過服務承辦商或由食環署直接提供潔淨服務的公廁)。指引亦訂明,除了公廁的使用率外,食環署亦會因應個別公廁的情況,例如公廁是否位於旅遊景點、衞生情況、投訴數字、在特定時段內(例如節慶活動、游泳季節、旅遊景點的周末/假日)的使用率等因素,考慮提供廁所事務員服務及/或其他有助改善公廁服務的措施。 建議(f)

550. 食環署已完成優化投訴管理資訊系統,並已在二零二一年二月於其總部和各分區環衞辦全面應用。優化後的系統能協助署方記錄及分析所收到的投訴資料,包括與公廁相關的投訴;系統亦能提供每月統計報告,讓署方作通盤分析。食環署總部及各分區環衞辦均可透過分析投訴數據,作出針對性的改善措施,妥善處理有關問題。

551. 另外,正使用智能公廁系統的食環署轄下公廁均設有訪客反饋系統,收集使用者對公廁服務的意見。食環署透過分析有關數據,可更有效善用資源和提升公廁服務質素。 建議(g)

552. 食環署已加強透過不同途徑,包括清潔龍阿德Facebook和Instagram專頁,以及在公廁安裝廣播系統和貼上宣傳標貼等,宣揚有關保持廁所清潔衞生和正確使用廁所設施的信息。

553. 就惡意破壞公廁設施問題,食環署會繼續與警方保持溝通,由各分區環衞辦把綜合所得資料轉交警方,並協助警方分析個案,以打擊相關的刑事罪行。 建議(h)

554. 食環署今年已展開更新《公廁手冊》的工作,預計於二零二二年完成。多項有關公廁設計的準則及要求均會更新,以便食環署、建築署及其他相關部門在進行公廁翻新工程時參考,當中包括通用洗手間的設計與要求;以及供長者優先使用的較大廁格的設計與要求等。食環署會在日後不時檢討更新《公廁手冊》的需要。 建議(i)

555. 食環署一向以個別公廁的使用率、設施狀況、公廁是否位於旅遊景點,以及公廁對上一次翻新的時間等,作為是否將個別公廁納入優化公廁翻新計劃的考慮因素。當中,食環署在考慮個別公廁是否位於主要旅遊景點時,會一如申訴專員所建議,不時進行諮詢及配合使用率統計分析等,例如:食環署在考慮旅遊事務署意見以及使用率統計後,已把中西區山頂凌霄閣公廁及南區赤柱市政大廈公廁納入優化公廁翻新計劃,並分別於二零二零年十二月及二零二二年七月完成翻新工程。

556. 此外,食環署亦一直有把較長時間未有翻新的公廁納入優化公廁翻新計劃。例如,超過12年未翻新的中西區皇后大道中公廁及元朗區康景街公廁已被納入計劃,其優化及翻新工程已分別於二零二一年五月及二零二二年三月完成。 建築署建議(j)

557. 建築署已檢視提高施工令罰則的可行性,並制定相關機制及計算方法,以對延誤施工的工程承建商產生更實質的阻嚇作用。有關機制及合約條款會在日後簽訂的維修定期合約實行。 食環署及建築署建議(k)

558. 食環署與建築署及機電工程署設有小型工程定單記錄系統流動應用程式,並自二零二零年三月起在所有分區廣泛使用。當食環署相關管工人員發現公廁設施有損壞,會立即透過該流動應用程式向建築署及機電工程署提出維修要求,並監察維修進度,從而加快整個由發現至維修的過程,亦能有系統地蒐集管理訊息作進一步分析。截至二零二二年九月,食環署透過該系統已分別向建築署及機電工程署提出約37 000宗及