背景

828. 滲水投訴調查聯合辦事處(滲水辦)是由食物環境衞生署(食環署)及屋宇署組成,專責進行調查以找出造成衞生妨擾的滲水源頭,並採取相應執法行動。申訴專員公署(公署)於二零零八年就同一課題完成主動調查後,仍繼續接到市民對滲水辦的投訴,主要指該辦往往用很長時間進行測試,但仍找不到滲水源頭,以及依靠色水測試來確定滲水源頭的做法落後。申訴專員亦注意到,該辦使用較新技術(例如紅外線熱成像分析、微波斷層掃描)協助追查滲水源頭的情況並不普遍、調查需時甚長並有大量積壓個案。

申訴專員的觀察

(I)處理舉報的效能個案積壓問題嚴重

829. 在二零一八及二零一九年, 滲水辦分別有13,889及17,034宗未完成行動的個案,個案積壓情況嚴重。截至二零二零年六月,滲水辦共有23,403宗未完成行動的個案,當中8,437宗屬二零一九年或以前接獲。公署認為,滲水辦須積極研究積壓個案原因,並採取有效行動清理個案;如有需要,政府應增撥資源予該辦,以便盡早清理積壓個案。 需時較長(即超過90個工作天)才完成調查情況普遍

830. 根據滲水辦的工作指引,就簡單容易處理並得到有關業主/住戶配合的個案,滲水辦一般可於90個工作天內完成調查,以及告知舉報人調查結果。以滲水辦於二零一九年完成行動的30,910宗個案為例,在90個工作天內完成的個案佔64%;超過90個工作天完成的個案佔36%。就完成調查的8,605宗個案,有31%是在90個工作天內完成;69%的完成時間超過90個工作天,41%更需上述處理時間兩倍或以上的時間才能完成。上述數據顯示,滲水辦需超過90個工作天才完成行動的個案為數實在不少,需時逾90個工作天才完成調查的個案更是十分普遍。公署認為,滲水辦應為需時較長的個案研究制訂可行的參考/表現指標,以及須全面探討需時較長才完成行動的原因,並制訂改善措施。另一方面,公署建議,滲水辦檢討業務流程,探討縮短顧問公司在接獲個案後20個工作天內前往懷疑滲水單位調查的時間的可行性,以加快個案流轉。 未有分析需時較長(超過90個工作天)才完成行動的原因及編制相關統計數據

831. 滲水辦解釋,由於每宗個案的複雜情況不盡相同,該辦未能把引致需時較長才完成行動的原因分類,因而沒有編製相關統計數據。公署認為,滲水辦需要處理大量個案,該辦須編製相關統計數據,以有系統方式了解需時較長才完成行動的不同原因,制訂對應方法。公署知悉,截至二零二零年十一月,就滲水辦運作進行檢討的專責檢討小組(檢討小組)已落實數項精簡工序的措施。公署建議,滲水辦根據累積所得的經驗,就有關問題制訂個案管理策略,以提升處理滲水舉報的效率。 應修訂工作指引,在初次到訪懷疑滲水單位前,致電與單位業主/住戶安排到訪時間

832. 滲水辦(食環署)的工作指引並無要求職員初次到懷疑滲水單位調查前,致電單位業主/住戶安排到訪時間,故該辦職員不一定能成功進入單位調查。公署建議滲水辦修訂相關工作指引,訂明若舉報資料已包括懷疑造成滲水單位的業主/住戶的聯絡電話,職員便可於初次到訪有關單位前,致電與單位業主/住戶約定到訪時間,以便善用調查資源。 未有在第三階段調查及確證測試調查期間定期告知舉報人調查進度

833. 關於在第三階段調查期間遇到困難的個案,在二零一九年九月前,滲水辦不會定期告知舉報人調查進度。自二零一九年九月起,顧問公司僅會在到訪受滲水影響單位日期起計的20至35個工作天內函告舉報人調查進度。若調查再有延誤,顧問公司不會再函告舉報人調查進度。滲水辦計劃在二零二一年第一季起批出的顧問合約訂明顧問公司如未能於獲指派個案的20個工作天內到懷疑滲水單位進行調查,便須於此20個工作天內函告舉報人有關調查進度及解釋未能展開調查的原因。如情況持續,顧問公司須每20個工作天函告舉報人調查進度。公署建議,在實施有關安排前,就顧問公司已函告舉報人而延誤情況持續的個案,滲水辦應定期函告舉報人調查進度。就需進行確證測試的個案,該辦亦應定期函告舉報人調查進度。 研究簡化調查報告,加快完成第三階段調查

834. 在二零一七至二零一九年十月,滲水辦因業主/住戶不遵從「妨擾事故通知」(通知)或「妨擾事故命令」而要提出檢控的個案平均每年約100宗;顧問公司在上述年份每年向該辦提交的調查報告約10,000份。換言之,只有極少數的調查報告會呈上法庭。公署明白,調查報告對滲水個案十分重要,滲水辦須在證據充足的情況下才可發出通知,惟該辦亦應考慮如何可以更加善用資源。因此,公署建議滲水辦徵詢律政司的意見,探討在不影響執法及檢控的情況下,按行動需要簡化調查報告的可行性,以便善用資源及加快完成第三階段調查。 (II) 使用新技術測試方法的效能新技術測試方法尋找滲水源頭的成功率較高

835. 以二零一九年為例,滲水辦使用新技術測試方法(包括紅外線熱成像分析及微波斷層掃描)找到滲水源頭的成功率是76%。該辦在試點地區使用新技術測試方法尋找滲水源頭的成功率較使用傳統色水測試方法高32個百分點,顯示新技術測試方法較傳統色水測試方法更有效找到滲水源頭。此外,使用新技術測試方法能即時收集調查數據,故較使用傳統色水測試方法更能提升滲水調查的效率。公署建議,滲水辦積極考慮把在八個試點地區使用新技術測試方法尋找滲水源頭的做法推展至其他地區,為更多個案找到滲水源頭。 (III) 監察效能在使用「滲水投訴管理系統」逾兩年半後仍未能使用該系統編製各項統計及管理報表

836. 「滲水投訴管理系統」可編製完成各階段調查和完成行動所需時間的數據,對監察滲水辦職員及顧問公司的工作有重要作用。公署難以理解為何滲水辦自二零一八年三月起已使用該系統,但及至二零二零年十一月才完成把該辦在二零一八至二零二零年六月處理的個案的資料輸入該系統,為相關資料進行核對,以及測試系統編製統計及管理報表的功能及準確性,並開始定期編製管理報告。公署促請滲水辦汲取經驗,避免上述情況再次發生。 對顧問公司監察力度不足

837. 公署調查報告第五章的個案顯示,顧問公司處理滲水舉報的不足之處包括未有及早啟動申請進入處所的手令的程序、延誤提交調查報告、未有妥善保存調查資料及須多次更正調查報告的錯漏。雖然顧問公司最終已就其疏漏作出更正或採取補救行動,但個案進度已被拖慢,對有關單位業主/住戶亦造成不便。公署認為,滲水辦須加強對顧問公司的監察力度。另一方面,有個案顯示,有顧問公司因延誤展開調查及延誤提交調查報告,被該辦發警告信及連續給予兩份不合格表現評核報告,惟僅被禁止競投屋宇署的顧問合約三個月,懲罰的阻嚇力成疑,未必可以改善顧問公司的表現。公署建議滲水辦(屋宇署)與所屬政策局商討加強對表現欠佳的顧問公司的罰則,以收阻嚇作用。 制訂參考/表現指標

838. 因應檢討小組的建議,滲水辦擬就簡單容易處理的個案制訂可行的表現指標,並定期公布服務表現。公署建議,該辦就較複雜的個案同樣地制訂可行的參考/表現指標,讓公眾知悉及讓職員遵循和讓該辦作出內部監察,以免調查良久仍未有進展。 (IV)其他方面展開調查的濕度標準

839. 在公署接獲的公眾意見中,有指滲水辦就確定有否滲水情況所訂立的標準過高,滲水辦解釋,混凝土和批盪的表面容易受周邊環境的相對濕度影響。根據該辦處理個案的經驗和數據,混凝土和批盪表面的濕度水平若低於35%,便難以找出滲水源頭。因此,該辦將濕度水平訂於35%或以上作為展開調查的標準,旨在有效運用資源。滲水辦以哪一個濕度水平作為展開調查的標準,是該辦的專業判斷,公署不擬置評。 有關在第三階段調查發出通知及提出檢控的安排

840. 對於有意見指由滲水辦(食環署)職員就第三階段調查的結果發出通知,以及向不遵從通知的業主提出檢控的做法欠缺效率,公署認為,滲水問題所造成的妨擾本質上屬環境衞生滋擾,食環署既是負責執行《公眾衞生及市政條例》(《條例》)的政府部門,由該署職員執行上述兩項工作,並非不合理。對市民大眾來說,不論執行上述兩項工作的是來自哪個部門的人員,有效率地執行有關工作才是最重要。公署認為,滲水辦可檢視現行安排是否達至上述目標的最佳做法;否則該辦應探討箇中原因,改善現行做法。 由一個主導部門統籌及監督滲水辦的運作並設立「個案經理」制度

841. 滲水辦由食環署和屋宇署共同運作,可能會出現權責分散的情況。公署從所接獲的公眾意見注意到,有滲水辦職員認為兩署在該辦的分工不合理,而該辦欠缺主導部門的架構亦造成來自不同專業背景的職員出現爭拗和磨擦。公署關注到兩署職員若在管理架構上沒有從屬關係,可能容易出現各自為政的心態,協調度欠理想,以及對解決問題欠決心。滲水辦處理滲水舉報的一些不足之處,包括調查時間冗長及對顧問公司監管不足的問題多年來揮之不去,可見該辦應由一個主導部門統籌及監督其運作,以及對其表現問責。設立地區聯合辦公室確有助促進滲水辦兩署職員的溝通,惟不足以徹底解決上述問題。 公署建議,滲水辦盡快探討並落實由一個主導部門統籌及監督其運作。公署雖認同滲水辦兩署現時的工作安排確能產生協同效應,但考慮到切合市民早日解決滲水問題的期望及持續多時的結構問題,公署認為由一個主導部門統籌及監督滲水辦的運作,可讓該辦兩署的協同效應有更大發揮。此外,滲水辦現時並無「個案經理」的制度。公署認為,設立有關制度有助該辦更密切監察個案進度,以及便利市民透過單一聯絡人了解個案的情況。追本溯源,政府介入處理滲水問題,出發點是處理衞生妨擾,以保障公眾衞生。公署建議滲水辦積極考慮由一個部門擔綱主導部門及設立「個案經理」制度,並向檢討小組提出有關建議,讓該組考慮。 水務署應否納入滲水辦的架構

842. 至於有意見認為應把水務署納入滲水辦的架構,公署認為,滲水辦成立的目的是要找出構成妨擾的滲水源頭,並採取相應的執法行動。由於供水喉管滲漏的食水並非不潔水,在一般情況下不會構成環境衞生妨擾,故當局沒有把水務署納入滲水辦的架構,有其道理。但對市民而言,天花滲水無論是否源自食水,所造成的妨擾都不相伯仲,市民期望稱為滲水辦的部門解決問題,實屬合理。事實上,滲水辦每年有把數百宗懷疑涉及供水喉管滲漏的滲水個案轉介予水務署跟進。公署認為,水務署能否及早介入該些個案,較是否把該署納入滲水辦的問題更重要。公署欣悉滲水辦會與水務署商討把持續滴水而滴水速度平均的滲水舉報轉介安排恆常化,讓該署及早介入。 處理由僭建物造成的滲水問題

843. 就有意見指屋宇署對滲水辦(屋宇署)把由僭建物造成的滲水個案轉介至該署本部表現不積極,以及就違規分間單位造成的滲水問題,只要求業主處理滲水問題,而非糾正僭建問題,公署認為,決定滲水問題是否因僭建物造成及須否優先取締,屬屋宇署的專業判斷,公署不擬置評。至於業主應先處理滲水還是僭建問題,公署認為,若有關僭建物是屋宇署對僭建物的執法政策下須優先取締的類別,該署便須向有關業主發出清拆令,取締有關僭建物。否則,滲水辦便應向有關業主發出通知,解決滲水所構成的環境衞生滋擾問題,而屋宇署應按序取締有關僭建物。 以調解方式解決滲水爭議

844. 滲水辦在二零一八至二零二零年六月完成行動的個案中,每年有約14至17%的個案是在調查期間因滲水情況停止/舉報人撤銷舉報而終止跟進。公署不排除,部分個案的滲水情況停止是由於該辦介入後,有滲水單位的業主/住戶主動進行所需維修。公署建議滲水辦參考民政事務總署的大廈管理義務專業調解服務試驗計劃,研究推出調解服務,讓業主尋求解決滲水爭議的雙贏方法,以及加強彼此的溝通,修補鄰舍關係。

845. 申訴專員建議滲水辦 —積極研究積壓個案原因,並採取有效行動清理個案;如有需要,政府應增撥資源予該辦,以便盡早清理積壓個案;檢討和改善業務流程:探討是否有空間縮短顧問公司由獲派個案至前往懷疑滲水單位進行調查的時間;在可行情況下先致電懷疑造成滲水單位的業主/住戶以約定初次到訪時間;定期函告舉報人個案進度;以及檢視由食環署職員就第三階段調查結果發出通知及提出檢控是否最能夠符合目標的做法;徵詢律政司的意見,探討在不影響執法及檢控的情況下,簡化顧問公司的調查報告的可行性;研究設立機制,了解需時較長(超過90個工作天)才完成行動的原因並編製統計數據,以制訂個案管理策略,提升處理滲水舉報的效率,並就複雜的個案制訂可行的參考/表現指標;積極考慮把在試點地區使用新技術測試方法尋找滲水源頭的做法推展至其他地區;滲水辦(屋宇署)加強對顧問公司的監察,並與所屬政策局商討加強對表現欠佳的顧問公司的罰則;積極考慮由一個部門擔綱主導部門、設立「個案經理」制度,並向檢討小組提出有關建議;以及盡快落實由相關政策局及部門合組的「專責檢討小組」的各項中期建議,包括設立尚待成立的新界東聯合辦公室、與水務署進一步商討把轉介舉報的安排恆常化、完善「管理系統」和定期公布服務表現、設立顧客服務小組及精簡工作程序,以及進一步研究推出針對滲水爭議的調解服務。

當局的回應

846. 滲水辦接納建議(a)至(f)項和(h)項,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

847. 在找出影響調查進度的原因後,滲水辦制訂並實施了以下策略,以清理積壓的個案-設立地區聯合辦公室,以加强滲水辦(食環署)與滲水辦(屋宇署)人員之間的溝通,並提升滲水辦的運作效率;及早把涉及持續滴水或供水喉管有明顯滲漏的滲水舉報轉介予水務署,以便加快跟進;完善滲水投訴管理系統,以便監察個別個案的進度,例如發出延誤警示和編製管理報告;截至二零二一年三月,於第三階段專業調查中使用新技術測試方法(包括紅外線熱成像分析及微波斷層掃描) 的試點地區已推展至合共12個;精簡工作程序,包括減少事先到訪涉事單位的次數,以及採用劃一的文件申請進入處所手令;以及食環署及屋宇署會繼續調配資源,以加快處理滲水舉報。 建議(b)

848. 就使用傳統測試方法的個案而言,滲水辦(屋宇署) 經檢視顧問公司過往的表現記錄,以及其安排到懷疑滲水單位進行調查時遇到的主要困難,發現由於需要安排進入懷疑滲水單位調查及測試,因此不大可能有空間縮短進行調查所需的期限。 不過,如新批出顧問合約的所涉個案位於試點地區而須使用紅外線熱成像分析及微波斷層掃描技術,有關測試可於受滲水影響單位進行,一般情況下更不需到訪懷疑滲水單位,故期限可以縮短。此外,為確保顧問公司適時處理獲派個案,並加快與業主/住戶聯絡,滲水辦(屋宇署)已優化處理個案的程序,改以加密電郵向顧問公司指派個案,而無需以紙本文件指派個案。滲水辦(屋宇署)指派個案後,會與顧問公司保持緊密聯繫,並按需要就使用傳統測試方法的個案,直接聯絡懷疑滲水單位的業主/住戶,以便顧問公司職員入屋進行調查。

849. 就第一及第二階段調查而言,滲水辦(食環署)職員,在初次到訪懷疑滲水單位調查前,會先致電單位業主/住戶安排到訪時間(如知悉涉事業主/住戶的電話號碼)。有關程序將納入調查規程。滲水辦(食環署)亦會在不同調查階段,函告舉報人個案的進展。

850. 至於第三階段調查,顧問公司的既定做法是根據第一及第二階段調查取得的聯絡資料,致電懷疑滲水單位的業主/住戶,為進行傳統測試安排初次到訪的時間。由二零二一年三月起新批出的顧問合約已加入更嚴格的規定,訂明顧問公司須向舉報人函告調查進度。

851. 檢討小組已檢討食環署職員發出通知的安排,認為食環署應繼續根據第三階段專業調查的結果向有關業主發出通知及在有需要時提出檢控。

852. 滲水辦旨在結合食環署在《條例》下的法定權力與屋宇署在屋宇測量方面的專業知識,讓兩個部門的人員發揮協同效應處理樓宇滲水妨擾事故。具體來說,《條例》下第127條(處理滲水造成的滋擾)主管當局為食環署署長。而行使《條例》法定權力發出通知及提出檢控亦屬食環署的職權範圍。另一方面,屋宇署人員主要職責是提供屋宇測量方面的專業知識及對較複雜的個案進行專業調查。目前的安排充分利用兩部門的專業知識及資源。 建議(c)

853. 關於使用傳統測試方法進行第三階段專業調查,檢討小組現正探討要求顧問公司分兩階段提交調查結果及報告是否可行,即先於第一階段提交調查結果,再於第二階段提交完整的調查報告。此做法的目的是縮短向已成功確立滲水源頭個案發出通知的時間,讓滲水辦在第一階段收到調查結果後,先行查核業權和進行發出通知的準備工作,待第二階段接獲完整的調查報告後,便可向業主發出通知。 建議(d)

854. 滲水辦(食環署)會改善滲水投訴管理系統,把個案需時逾90個工作天才完成調查的原因有系統地整理及編製統計數據,以監察/更新個案管理策略,從而提升處理滲水舉報的效率。與此同時,滲水辦亦正審視過往表現的數據,並會制訂可行的表現指標,然後定期公布表現結果。 建議(e)

855. 由二零一八年六月下旬開始,如情況合適,滲水辦在試點地區進行第三階段專業調查時會使用新技術測試方法(包括紅外線熱成像分析及微波斷層掃描)。截至二零二一年三月,滲水辦已按試用期間所得的經驗,把新技術測試方法的使用範圍推展至12個地區。儘管如此,如新技術測試方法無法有效使用,例如受滲水影響的位置有混凝土剝落,或有喉管和其他設施阻礙,顧問公司便須繼續使用傳統測試。滲水辦會繼續總結經驗和完善有關技術指引及程序,並會留意市場上可選擇的服務提供者的供應情況,制訂計劃把新技術測試方法逐步推展至其他地區。 建議(f)

856. 滲水辦(屋宇署)正制訂更嚴格的標準,以評核顧問公司的表現,並會根據滲水投訴管理系統所編製的進度資料,適時地向表現欠佳的顧問公司發出警告信及不合格表現評核報告。滲水辦(屋宇署)參考了發展局工務科管理顧問公司方面經驗的意見,在制定政策會更靈活,對表現極度差劣的顧問公司會加重懲罰(例如延長暫停投標期)。 建議(h)

857. 滲水辦已經落實檢討小組提出下列的中期建議..新界東聯合辦公室預期於二零二一年第四季入伙;持續滴水(每分鐘20滴或以上)和供水喉管明顯滲漏的舉報須及早轉介水務署,以便加快跟進;水務署已由二零二一年三月十五日開始把這項安排恆常化;滲水辦(食環署)已完善用於編製管理報告的滲水投訴管理系統,以便更有效監察滲水個案。滲水辦現正檢視過往的表現數據,並會制訂可行的表現指標,然後定期公布服務表現;由滲水辦(食環署)督導的滲水辦顧客服務小組,預計會於二零二一年第四季成立;精簡工作程序的措施已經落實,包括劃一第二和第三階段調查工作的色水測試的測試步驟、減少事先到訪涉事單位的次數,以及採用劃一的文件申請進入處所手令;以及即將在二零二一年第四季成立的滲水辦顧客服務小組,其中一項工作就是推出調解服務,協助業主解決滲水爭議。 建議(g)

858. 檢討小組已研究滲水辦的架構,得出的結論是現行架構應維持不變,滲水辦基於下述原因不接納建議(g) —成立滲水辦旨在結合食環署在《條例》下的法定權力與屋宇署在屋宇測量方面的專業知識,讓兩個部門的人員在同一辦公室共同處理樓宇滲水妨擾事故;現時的聯合辦公室安排讓食環署和屋宇署根據各自的專長和經驗,有效地支援和監察滲水辦(食環署)和滲水辦(屋宇署)的人員;食環署和屋宇署聯合督導滲水辦,能有效監察不同階段的調查工作和執法行動,亦能以一站式的形式處理滲水舉報和服務市民,從中發揮協同效應;以及兩個部門的人員各有專長,各司其職。因此,若由任何一方的人員擔任「個案經理」,監察進度的工作或會變得困難。為確保與舉報人有效溝通,滲水辦會在初步回覆中向舉報人提供兩個部門負責個案的人員的姓名和聯絡資料,以便舉報人聯絡相關人員,查詢不同階段的調查工作。

859. 滲水辦在二零二一年四月二十三日把上述資料告知申訴專員。二零二一年六月二十一日,申訴專員要求滲水辦提供補充資料以供研究。滲水辦已在二零二一年十一月三日向申訴專員提供有關資料。

860. 二零二二年一月三日,申訴專員回覆滲水辦表示,關於建議(a)、(b)、(c)和(e)項,申訴專員認為滲水辦已落實這些建議,無須進一步報告;關於建議(d)、(f)項和(h)項中的(c)分項,申訴專員察悉最新情況,並要求滲水辦在二零二二年四月三日或之前匯報最新進展;至於不獲滲水辦接納的建議(g)項,申訴專員相信滲水辦已考慮該建議,並採取了其他改善措施,因此認為滲水辦已落實有關建議,無須進一步報告。