背景

部分私人發展項目包括商場的地段業權人業權人須按土地契約地契條款於發展項目內提供公共行人通道公共通道及/或公共室內廣場公共廣場。相關地契條款對該些設施作出規範,包括:不可在公共通道及廣場範圍內進行商業活動、公共通道必須保持暢通無阻,不可擺放任何物品,以及公共通道及廣場必須於指定時間內開放給公眾。 有傳媒報道,有商場的公共通道及廣場被用作商業用途例如銷售攤檔、食肆的營業範圍及收費兒童遊樂設施等,部分個案經地政總署確定屬違反地契條款。此外,亦有市民就有關問題申訴員公署公署表達關注。 有見及此,申訴員於二零一八年七月二十五日展開主動調查,審研地政總署對私人商場內的公共通道及廣場被違反地契條款用作商業用途的問題「違契商用問題」所採取的執管行動是否不足,並適當提出改善建議。這項調查範圍不包括私人商場內的其他違契問題例如公共通道及廣場的開放時間不符地契條款的規定、商場內的其他範圍有僭建物等。

申訴專員的觀察

公署認為地政總署有以不足及須改善之處執管方面(a) 不執管或延誤執管; (b) 執管力度不足; (c) 沒有把警告信送交土地註冊處土註處註冊; (d) 未有把適當違契個案轉介其他相關部門進; (e) 未有積極違契的業權人追收豁免限制費用; (f) 執管目標不清晰且成效不彰;以及資訊發放方面(g) 公眾發放有關私人商場內的公共通道/廣場的資訊不足。 申訴員建議地政總署(a) 檢討相關工作指引,訂定發出警告信及把警告信送交土註處註冊的時限,並把有關時限在警告信中述明; (b) 快檢視所有已知及新發現的「違契商用問題」個案,從速/適時主動有關商場的業權人追收豁免費; (c) 就由商舖業主所構成的「違契商用問題」持續發生,地政處須考慮徵詢法律意見,以確定可否他們發警告信; (d) 就「違契商用問題」採取執管行動訂立清晰的目標,並制訂達致該目標的執管/規管措施; (e) 定期進私人商場加緊落實地政總署就其在商場內的公共通道及/或廣場出入口展示有關設施的位置及走線圖則的建議,以及考慮就新的私人發展項目包括商場,在相關地契訂明業權人須在商場內的公共通道及/或廣場出入口展示有關設施的位置及走線圖則; (f) 按該署所訂定的時間表於「地理資訊地圖」網站上私人商場內的公共通道/廣場的更多資料包括照片或影片,以增加透明度及公眾知情權;以及(g) 定期把在新落成的私人發展項目包括商場內的公共通道/廣場的資料包括照片或影片上「地理資訊地圖」。

建議改善措施

地政總署為確保各分區地政處能就違契個案採取適時的執管行動,已檢討相關工作指引,並於二零二零年二月各分區地政處發出新指引,以訂定發出警告信的時限。根據新指引,就一般個案而言,應在確立違契後四星期內相關違契者發出警告信,而有火警或公眾安全關注的情況應早發信。倘若分區地政處發現相關違契用途並未於警告信訂明的期限內糾正,便應於其後六星期內把該警告信送交土註處註冊俗稱「釘契」。 有關在警告信中述明「釘契」時限的建議,由於每宗個案的違契嚴重程度不相同,分區地政處需要保留在六星期時限屆滿前把警告信送交土註處註冊即「釘契」的彈性。因此經考慮後,地政總署認為不宜在警告信硬性述明有關時限,以免違契者存有合理期望,甚或就每宗個案「釘契」緩急,提出不必要的爭議。再者,該建議可能會促使部分違契者藉此拖延終止違契的用途,反而會拖慢糾正違契項的速度。地政總署已在二零二零年五月二十日申訴員闡明不接納建議的原因。公署在同年八月十日要求地政總署提交補充資料供其考慮。地政總署已在同年十月二十九日公署提交相關資料。 建議 b地政總署已重新檢視調查報告所列的 65宗發現有「違契商用問題」的個案,並發現有四宗個案的違契問題並不涉及商業用途或沒有構成違契問題。於涉及違契商業用途的 61宗個案分布在 19個發展項目內,其中 57宗已經被糾正。 餘位於四個發展項目內的違契情況尚待糾正。其中一個發展項目的業權人已提交規範化申請,地政總署現正審理。 該署會根據法律意見,進一步處理該宗申請。於另外三個發展項目的違契情況,相關的分區地政處已就採取什麼合適的後續行動執行契約條款,徵詢了法律意見,現正與有關各方進處理。

地政總署經參考相關案例及徵詢法律意見後,已於二零二零年二月發出內部電郵,提醒各分區地政處在處理涉及公用地方的違契問題時,於適用情況,需要一併構成違契項包括違契商業用途的物業業權人包括商鋪業權人及公用地方的業權人發出警告信,亦要把該警告信副本抄送物業管理公司及/或業主立案法團及承按人如有,以加強對公用地方違契項的執管力度。

就執行地契條款行動而言,地政總署現行的一貫政策目標,是要求相關業權人於警告信的指定時限內,糾正違契情況並達地政總署滿意的程度;又或在業權人就相關違契項提出規範化申請後,地政總署會根據現行適用政策及程序諮詢相關部門,考慮其申請。就「違契商用問題」,地政總署已於二零二零年五月二十九日發出電郵,提醒各分區地政處在符合現行規管公共設施(包括私人發展公眾休憩空間)的政策框架下,採取以下適的執管行動(a) 如業權人未能於時限內糾正違契事項,並以豁免書形式提出規範化申請,地政總署會根據既定機制,就該申請諮詢相關政府部門,以決定是否可以批出豁免書。地政總署亦會按照豁免書的條款,追收自該違契用途首次發現日期起的豁免費; (b) 如業權人未能於時限內糾正違契事項,亦未有提出規範化申請,又或規範化的申請不獲批准,地政總署會取締相關違契事項,包括按既定程序徵詢法律意見後把警告信送交土註處註冊,以阻止違契情況繼續發生。然而,若違契商用問題所涉及的公共地方是由商鋪、住宅單位及停車場等組成的綜合發展並由多數小業主共同擁有,由於相關物業的業權分散,要對物業所有業主處以「釘契」未必合適,也未必能夠達致預期的阻嚇作用。地政總署會按不同個案的複雜程度、業權特質及可行的法律途徑等因素,徵詢法律意見,並採取適的執行契約條款行動,包括向法庭申請禁制令,強制相關業權人或物業管理人停止違契事項。相關地政處正檢視個別違契個案,並會在徵得法律意見後,考慮對業權人採取進一步的法律行動; (c) 就業權人於接到警告信後糾正違契事項,地政總署能否如申訴專員所建議,向業權人追討豁免費,各分區地政處正尋找合適個案,並在徵詢法律意見後,考慮嘗試循民事訴訟向相關業權人提出索償。如索償成功,有關個案可以作為日後考的案例;以及(d) 就申訴員的建議,即在新的發展項目地契內訂明,業權人將來如被發現涉及違契商用問題,地政處除了追收豁免費外,亦可徵收額外行政費。地政總署徵得的法律意見認為,若在新發展項目地契內預先訂明,假設業權人會違反地契條款並可被收取豁免費及額外行政費,以作為抵銷違契後所需承擔的責任,相關建議或會給予業權人誤訊息,致使他們相信可以透過繳付豁免費及額外行政費,而免卻遵守個別地契條款的基本責任。相關條款可能妨礙地政總署按照地契條款行使執管行動的權力。此外,申訴員提出徵收「額外行政費」,目的在於防止承批人違反地契所訂的用途限制。這類費用的性質,似乎既不屬於「豁免書費用」,也非一般行政費,在法律上或等同懲罰性賠償。地政總署在執行懲罰性賠償的契約條款方面,法律基礎成疑。再者,假如地政總署有意徵收「額外行政費」,便須證明該署除有權徵收「豁免書費用」外,亦具有收取「額外行政費」的合法權益,而且根據合法權益收取的款額既不過高,也非不合情理;否則,「額外行政費」有可能被視為罰款而無法執行。因此,在考慮上述的法律意見後,地政總署認為,在新發展項目地契內訂明就違契宜收取豁免費及額外行政費的建議,並不可行。地政總署已在二零二零年五月二十日申訴員闡明不接納建議的原因。公署在同年八月十日要求地政總署提交補充資料供其考慮。 地政總署已在同年十月二十九日公署提交相關資料。

地政總署已經所有需要在商場內提供公共行人通道及公共室內廣場的私人發展項目,發出勸諭信,建議在公共通道的出入口位置竪立指示牌,標示相關設施的圖則、位置及開放時間等。由於該等地契並沒有相關條款規定業權人必須展示上述資料,地政總署只能以勸諭方式鼓勵業權人主動公眾提供資料。然而,為了方便公眾人士查閱相關資料,地政總署已於二零一九年十二月透過「地理資訊地圖」,公眾顯示現有私人發展項目今主要包括一九八零年或以後落成並獲發合約完成證明書又稱「滿意紙」的私人發展項目的位置及項目內的公共通道/廣場的資料,以供查閱。 因應申訴員的建議,地政總署已擬備地契條款初稿,規定新發展項目的新地契訂明,業權人須在商場內展示相關設施的位置及走線圖則,並正就此徵詢相關部門的意見。 建議 及 g地政總署會定期把新落成的私人發展項目內,根據地契要求須公眾提供的各種公共設施的資料,上「地理資訊地圖」。 為增加透明度和加強公眾知情權,地政總署計劃於「地理資訊地圖」網站上私人商場包括現有及新落成內更多公共通道/廣場資料包括照片或影片。地政總署大致上已按有關時間表已經完成優化「地理資訊地圖」網站的工作;於原定分階段進行的實地拍照工作,以及相關的後續工作包括替照片加入地理標記、進行數據轉換、核實資料及系統測試等則因應二零一九冠狀病毒病疫情而需要延後處理。儘管如此,地政總署仍期望儘早公眾提供更多有關公共通道/廣場的資料。