民政事務總署及地政總署對在「認可殯葬區」外非法殯葬的規管
背景
申訴專員公署(公署)曾於二零一五年公布「政府對『認可殯葬區』的管理」的主動調查報告。在該報告中,公署批評民政事務總署(民政總署)和地政總署對原居民在「認可殯葬區」範圍以外的殯葬(下稱「界外殯葬」)之執管相當寬鬆;公署並就管理「認可殯葬區」提出了多項改善建議。 然而,公署其後接獲的投訴及傳媒的報道均顯示,「界外殯葬」問題仍然在多處存在。有見及此,公署於二零一八年一月向民政總署及地政總署再展開主動調查,深入探究該兩部門就「界外殯葬」規管之不足。
申訴專員的觀察
公署審研「界外殯葬」個案時留意到,有些個案涉及的下葬位置貼近「認可殯葬區」範圍,涉事者可能是無心之失,錯誤把先人下葬於「認可殯葬區」範圍以外,但有些墓地則明顯距離「認可殯葬區」頗遠,部分達 00米以上,很難說是「無心之失」,相關部門若不予以糾正,不但會對自然環境造成不良影響,更變相縱容他人仿效,令「界外殯葬」問題愈趨嚴重。公署認為當局就「界外殯葬」的規管有以下三大不足。 不足 a):仍未全面訂立有效措施確保下葬位置正確無誤署方若不派員先實地視察申請下葬位置才批准下葬,相信難以杜絕「界外殯葬」的問題。 不足 b):跟進「界外殯葬」的個案有欠積極公署理解「入土為安」的傳統觀念,正正如此,「界外殯葬」的錯誤一旦發生,便難以於短期內糾正,當局應深明此理,須從問題源頭去尋找解決方案。所以公署建議當局在「試驗計劃」擴展至所有「認可殯葬區」前,應以其他措施確保村民在下葬先人前清楚知道「認可殯葬區」的範圍,以及「界外殯葬」的後果。此外,民政總署及具備測量知識的地政總署皆應派員與「許可證」持證人事先到「認可殯葬區」確認下葬的位置,並於下葬後再派員進行查核。鑑於多年來的「界外殯葬」的亂象,以及於問題出現後要長時間(通常超過七年)才可以彌補的惡果,這樣的資源投入,是絶對值得的。 不足 c):容許涉事者繼續違規而無須付出任何代價公署認為,倘若當局決定在尊重鄉村傳統風俗的大前提下暫時容忍「界外殯葬」的違規行為(當局現時的做法正是如此),便應考慮對違規者採取懲罰性措施,例如罰款,令有關違規者必須付出一定代價,以昭公允。 公署認為,當局應制訂方案對違規者採取懲罰性措施,原則是在當局基於傳統風俗而暫時容忍有關違規事項無須即時糾正時,有關違規者必須付出一定代價,以避免令公眾覺得某些「界外殯葬」的違規者可以獲得當局優待,無須為非法佔用政府土地付出代價。 公署對民政總署及地政總署有以下建議(a) 應從問題的源頭解決,訂定具體措施確保村民在下葬先人前清楚知道「認可殯葬區」的範圍,以及違規的後果; (b) 派員與「許可證」持證人事先進行實地視察,以確認將下葬的位置,並於下葬後再派員查核;以及(c) 研究訂立懲罰性措施,規定非法佔用政府土地的人士付出代價。
當局的回應
民政總署與地政總署接納公署的建議 a),但對建議 (b)及 c)予以保留。 建議 a)認可殯葬區的界線已於二零一九年九月上載至地理資訊地圖 (GeoInfo Map)網頁 (https://www.map.gov.hk)。申請人可以使用桌上電腦和智能手機於地理資訊地圖網頁查閱認可殯葬區的界線資訊。同時,用戶亦可以利用智能手機的實時定位功能,了解擬進行殯葬的位置與認可殯葬區的界線的距離。民政總署在推出上述資訊地圖服務後,會加強宣傳,冀使更多原居民及持牌殮葬商使用。同時民政總署與地政總署亦會研究以資訊科技加上資訊地圖網頁,發展透過要求申請人提交墓地的相片,在下葬前確認墓地位置是否在認可殯葬區界內的可行性。 建議 b)民政事務總署和地政總署理解公署為何提出該項建議。 防患未然勝於亡羊補牢。然而,要制訂既切實可行,又可兼顧無法預計情況的完善安排,必須經過周詳考慮。殮葬許可證按實際需要而簽發,不可能事先簽發。目前,認可殯葬區內平均每年有近 1 000宗殮葬個案,但進行殮葬的時間和地點分布不均,無法預先規劃。鑑於對有限人力資源不同的殷切需求,成立專責隊伍處理有關事宜,理據並不充分。值得注意的是,死者親屬通常希望在確定死者身後事的安排後,盡快在其認為最合適殯葬的擇定日期舉行葬禮。每宗個案的調查工作需時數天至數星期不等,視乎複雜程度而定。基於上述原因,該署的現行做法是接獲投訴後即採取行動。不過,該署及地政總署認為公署的建議有其優點,並會繼續設法落實切實可行的安排,以期更有效防止在認可殯葬區範圍外進行殮葬。 建議 c)民政總署及地政總署同意有需要考慮如何加強規管,確保下葬地點位於認可殯葬區內。在制訂方案處理界外殯葬的違規者時,需要考慮有關目標如何與執行殮葬、土地規劃和佔用政府土地等政策互相配合。部門正研究切實可行的處理方法,同時也會在檢討試驗計劃的成效時,考慮能否採取措施防止此等違規行為。 建議 b)及 c)雖然政府不接納建議 b)及 c),但民政總署及地政總署在二零一九年二月及九月提交的進度報告中,建議以替代方法以處理公署的關注。公署備悉政府在第一份進度報告的提議,並要求提交補充資料,而公署尚未對第二份進度報告提供意見。