食物環境衞生署對街市攤檔的規管
背景
近年,申訴專員公署(公署)不時接獲市民投訴食物環境衞生署(食環署)管理的公眾街市攤檔違規嚴重,不少問題已存在多年,或重複發生。
申訴專員的觀察
公眾街市的檔戶須遵守相關法例及租約條款。攤檔如在任何 2個月內違反法例被定罪四次,或在任何六個月內因違反租約而收到了三封警告信後第四次違反租約,食環署有權終止其租約。 在這項主動調查中,公署發現街市攤檔有四類常見的違規問題,以及食環署在執管方面之不足。 問題 a):佔用公共通道法例和租約均有訂明,檔戶不得佔用公共通道。大部分公眾街市均在攤檔範圍前面或側面劃上黃線或設置陳列台作為界線;檔戶如在界線外擺放貨物,便屬違規。 然而,食環署的執管寬鬆,令檔戶習非成是。有個案顯示,食環署人員連續多月向檔戶差不多每日都發出兩次口頭警告,但檔戶仍然違規佔用街市的公共通道。 問題 b):改變攤檔用途租約訂明,檔戶未經許可,不得將攤檔作指定用途以外的其他用途。法例亦訂明,檔戶不得自行更改攤檔或其固定附着物或裝置。 有檔戶將原本售賣食物的攤檔改裝成辦公室、冷藏庫及工場,但前線人員對如此顯而易見的違規情況卻視如不見。有檔戶把攤檔的一小部分用作展示貨品及╱或擺放了櫃枱,食環署便輕易接納其違規事項已被糾正。此外,有檔戶在改變攤檔用途時涉及違例改動攤檔裝置(如接駁電源或搭建天花層板),該署人員亦未有跟進。 問題 c):營業時間不足租約訂明,除非獲政府書面同意,檔戶不得在一個月內停止或暫停營業七天或以上。有個案顯示,食環署未有對多個營業日數低於租約規定的攤檔進行執管。此外,該署亦未有就攤檔佯裝營業的情況(例如:只在攤檔外陳列少量貨物,沒有人售貨)制訂執管指引;以及未有處理因一人可承租多個攤檔而引發營業時間不足的問題。 現時,租約沒有規定攤檔每日營業的時數。食環署曾擬於租約加入條款,規定攤檔每日營業時數,但因檔戶有強烈意見而未有實施。公署認為,該署應繼續探討把該條款納入租約的可行性,並須根治檔戶承租攤檔但不營業的問題。 問題 d):轉租攤檔租約訂明,承租人不得把攤檔轉租他人。此外,承租人如授權第三者協助在其攤檔營業,必須先向政府登記。然而,由於食環署沒有限制每個攤檔的登記助手數目及身份,攤檔承租人可輕易把攤檔轉租給他人,而後者則假借檔戶助手名義在攤檔營業,這形成了機制上的漏洞。 食環署主要查核商業登記證的登記人名稱以確定攤檔有否被轉租給他人營業。但在四款公眾街市攤檔租約文本中,有兩款並無規定檔戶須在攤檔展示商業登記證,這令前線人員在日常巡察時難以作出查核。 綜合以上所述,公署認為,食環署對公眾街市攤檔的規管有以下不足(a) 巡查粗疏,未能有效督促檔戶遵守規例; (b) 主動跟進不足,令違規情況持續; (c) 執管寬鬆,難起阻嚇作用; (d) 未有就所有違例╱違約事項作出執管;以及(e) 對街市管理承辦商監管不足,難有效規管檔戶。 公署建議食環署(a) 就前線人員每日須巡查的項目重新訂定合理的巡查頻次,並加強對前線人員的監察; (b) 嚴格訓示街市各級管理人員,務須主動打擊及持續跟進街市攤檔的各項違規問題; (c) 全面檢討本身及承辦商人員的工作模式,並要求他們嚴謹巡查及跟進長期及╱或嚴重違規的檔戶,以及務須按照既定執管標準行事; (d) 加強監督及提示街市各級管理人員,就攤檔的所有違規行為作全面執管; (e) 繼續研究把每日最低營業時數納入租約條款的可行性; (f) 探究攤檔長期休業的原因並制訂對策; (g) 檢討登記助手制度,考慮就登記助手的身份訂立適當的條件和限制;及(h) 將攤檔須展示商業登記證的條款納入所有攤檔租約。
當局的回應
食環署接納公署的建議 a) - (d) 及 (f) – (h),並已採取以下跟進行動;但對建議 e)予以保留。 建議 a)食環署會視乎人手和資源情況,考慮在適當人手及資源配合下,重新訂定合理的街市巡查頻次。公眾街市目前的定位是作為市民購買新鮮糧食的主要途徑之一,應合理地保持清潔和整齊,但無須過份高檔。考慮到公眾街市基本上是全年無休由早到晚讓市民每天到來購買鮮活食品的主要場所,食環署必須每天維持街市的照明、通風、排污系統運作良好、通道暢通和保持街市的防治蟲鼠達到合理水平,才能做到街市每天都保持合理的清潔和整齊程度,服務市民。此外,食環署觀察所得,公眾街市礙於歷史原因而呈現擠迫的街市環境,長久以來檔戶累積了很多陋習,必須每天監察才能糾正他們的不良積習,以令街市暢順運作。現時,食環署的承辦商人員或署方員工每天須巡查公眾街市的項目(包括攤檔租約規管工作所涵蓋的層面),正是要確保上述各項要點達至合理水平,以便維持向市民每天提供所需服務的質素。在適當人手及資源配合下,食環署會按巡視項目性質重新訂定合理的街市巡查頻次。此外,食環署循以下方式加強監察街市攤檔的違規行為 –(i) 食環署會檢視街市特遣隊的工作成效以及其職能範圍、工作安排和人手編配,以便研究如何提升其規模和整合其架構,使街市特遣隊能進一步支援各分區公衆街市執法/執行租約條款的工作。這有助各分區的街市前線人員能騰出更多人力巡查其他重點項目,確保公眾街市合理的清潔和整齊情況;及(ii) 食環署已在二零一八年八月引進電子巡查系統,供街市承辦商人員及該署街市前線人員巡查街市攤檔經營者身分及委任登記助手、違約售賣其他貨品、攤檔營業時間不足和視察活雞檔執行預防禽流感措施之用。分區街市前線人員在實地巡查街市攤檔後,須將有關視察結果透過流動裝置上載至系統內,系統會依照政策訂明的程序按有關視察結果適時向相關的使用者發出跟進提示或警示,以便適時採取適當的跟進行動。食環署現正研究提升有關系統,將提示/警示效能擴展至督導人員以便管理人員監察前線職員是否按既定程序繼續跟進及監管每宗街市攤檔的個案,以免延誤。 建議 b) – (d)食環署已提醒各分區街市組人員必須遵守《街市管理工作守則》的所有規定,並在執行監管查核工作時需保持警覺及徹實執行攤檔承租人按相關法例及攤檔租約條文的要求。 食環署亦已責成各分區環境衞生辦事處的管理人員,提醒他們須督導下屬主動打擊及持續跟進街市攤檔的各項違規問題,並作出全面執管工作。管理人員尤須不時巡視區內街市以便了解街市的營運狀況、承辦商人員和街市前線人員的執管工作。若發現有不足之處,便應向承辦商人員和街市前線人員指出和要求作出跟進或啓動相關的執管工作。 承辦商方面,在擬訂有關街市管理服務合約標書時,食環署已清楚及詳細訂明承辦商的職責和服務表現標準,包括巡視和規管攤檔方面的具體工作和次數,以及相關的監察和懲處機制,這些規定均屬合約的條款及條件。另外,食環署亦向承辦商就租戶或經營者違反租約條款或相關法例發出工作指引。 如發現承辦商違反合約條款,食環署分區街市組人員會按合約規定採取適當行動,包括發出口頭警告、書面警告及/或失責通知書,並會暫停支付或扣減服務月費。有關服務表現記錄會影響承辦商日後競投食環署外判服務合約標書的評審分數。 在過往兩年,食環署及承辦商人員加強打擊及持續跟進公共街市攤檔的各項違規問題。由二零一八年至二零一九年六月底,針對檔戶觸犯《公眾衞生及市政條例》(第 32章)或其他附屬規例,向相關的檔戶一共提出 649宗檢控以打擊各種違規問題尤其是佔用街市公共通道的問題。在上述期間,食環署亦根據違反租約的警告信制度(即檔戶在任何六個月內因違反租約條文而收到了三封警告信後仍發現有違反租約的情形)一共發出 453個口頭警告及 693個書面警告。食環署就以上的執法和執行租約條文措施,和 7個屢犯不改的檔戶終止租約。 建議 f)食環署同意探究街市攤檔長期休業的原因,並正按有關街市的現況和其未來發展,針對長期休業和不積極經營攤檔加快執管行動。在二零一八年到二零一九年六月底,食環署及承辦商人員因街市攤檔長期休業或未有積極經營(包括攤檔用於非指定用途及攤檔營業時間不足)違反有關的租約條款,共發出 448個口頭警告和 678個書面警告,有 1個街市攤檔因而被食環署終止其租約。此外,基於食環署人員加大力度執行有關的租約條款,另有 60個攤檔租戶在食環署發出警告信期間已自行終止租約。食環署會繼續積極跟進街市攤檔長期休業或不積極經營情況,以及執行有關租約條款的工作。 食環署認為街市攤檔租金長期處於偏低水平,有可能導致攤檔縮短營業時間外甚至長期休業。解決攤檔長期休業的問題須從檢討攤檔租金調整機制入手。就如何制訂有關對策,請參考下文就建議 e)的回應詳細說明。簡而言之,食環署希望透過檢討及訂立健全的租金調整機制,締造一個公平的營商環境,鼓勵租戶積極經營。 建議 g)食環署已完成檢討,並總結既定的規管機制有效防止街市攤檔登記助手制度被人濫用。為確保街市攤檔承租人及登記助手完全明白他們在經營街市攤檔方面的角色和身分,在承租人申請委任登記助手時,承租人和登記助手須分別簽署承諾書,給予食環署以證明登記助手只是獲承租人授權的僱員/代理人,並非該攤檔的擁有人、承讓人或分租承租人。此外,承諾書亦要求承租人和登記助手須妥善保存一份有關僱用登記助手的記錄,例如糧單及其他僱用資料,並須在食環署提出要求時,在 4天內出示有關的僱用記錄,以供食環署查閱和複印。 倘承租人違反上述承諾,食環署可終止攤檔租約。上述措施可防止登記助手制度被濫用,以及遏止有人假借登記助手名義而實則主理攤檔,以逃避分租攤檔的調查。根據政府法律意見,一旦承租人或登記助手未有遵守承諾書所述的承諾,食環署便可終止有關的攤檔租約。食環署可就懷疑的個案因承租人或登記助手未能於指定時間內提供有關資料而考慮終止攤檔租約。 食環署會提示街市各級管理人員有關上述要點。此外,食環署亦會加強熟食市場攤檔的規管,稍後會主動進行調查,包括檢查按有關租約規定所註冊的商業登記證、與登記助手相關的文件等,打擊分租攤檔的人士。 此外,食環署自二零一七年七月一日於街市攤檔租約引入租金調整的條文。儘管有關機制只是過渡性安排,但由於續訂租約時,攤檔承租人需要親身出席和簽訂新租約,這有助食環署人員核實攤檔承租人的身分。 建議 h)食環署已就有關建議在二零一九年第一季完成諮詢各公眾街市的街市管理諮詢委員會並收集承租人和持份者的意見。 食環署將分析所收集的意見,考慮如何將「商業登記證條款」加進前身為「市政局租約」及「區域市政局租約」的租約內。 建議 e)食環署對公署的建議 e)有所保留,但會循檢討租金調整機制入手解決街市攤檔不積極營業的問題,有關理由闡述如下。 為了改善街市攤檔不積極營業的情況,食環署曾就在租約內附加每日最低的營業時間的租約條文徵詢法律意見,並計劃在租約內更改條款,要求攤檔承租人每日經營零售業務的總時數不能少於六小時。否則,會視當天為停止或暫停經營攤檔業務。 食環署亦在二零一七年透過各個街市管理諮詢委員會的平台進行諮詢。其間,多個諮詢委員會的委員包括諮詢委員會內的區議員、檯商代表及販商團體都積極表達意見。食環署檢視收集的意見後,認為擬引進每日最低的營業時間的措施頗具爭議,亦不符合某些攤檔的實際運作情況。例如,售賣本地蔬菜或海鮮的攤檔會受制於本地農場或漁穫的有限供應以致營業時間可能於清晨時分開始但為時較短。此外,售賣活雞的街市攤檔可能也會因活雞供應量有限以致未必須要全日營業。這些客觀原因,並非攤檔承租人所能控制。因此,為街市攤檔釐定劃一的每日最低的營業時間,可能會造成不合理的情況。 另外,上述建議的租約條款在執行上存在一定困難,須牽涉大量人員監察每一攤檔每天的實際營業時間,食環署須審慎研究。 歸根究底,街市攤檔租金長期處於偏低水平,才是促使攤檔縮短營業時間的主因。目前,公眾街市約有 0%的攤檔的租金低於由差餉物業估價署評估的參考租金。近 5%的攤檔所付的租金更低於參考租金的 0%。較低的租金令攤檔有較大誘因縮短營業時間和改變攤檔用途。食環署認為從檢討攤檔租金調整機制著手才是治本的方法。街市攤檔租金長期偏低有其歷史背景,自一九九八年,考慮到當時的經濟狀況,兩個前臨時巿政局將公眾街巿攤檔租金一律下調 0%,自此租金便凍結在該水平約 0年之久。其間,政府曾就公眾街市租金調整先後提出不同方案,多次諮詢立法會食物安全及環境衞生事務委員會(事務委員會)的意見,惟皆不獲支持。政府在二零一七年三月再次向事務委員會提出一套過渡性街市租金調整機制的方案。儘管未獲事務委員會支持及遭街巿檔戶反對,政府仍如期在二零一七年七月一日起推出過渡性安排以調整公眾街市攤檔租金。根據有關安排,攤檔租金在租約續期時或租約訂明的租金調整日按年調整,按過往 2個月(即是租約續期或租金調整日前六個月的過往 2個月)的甲類消費物價指數平均按年變動率計算。 食環署強調上述租金調整安排只屬過渡性質,並已向事務委員會研究公眾街市事宜小組委員會表明將會檢討租金調整機制,以期締造一個公平的營商環境,鼓勵租戶積極經營。 就食環署對有關建議的回應,公署在二零一九年六月十四日的信中表示留意到食環署的解釋,並提議與其劃一規定所有攤檔的每日的營業時數,食環署可按攤檔的業務性質和需要,訂定各攤檔的最低的營業時數要求。食環署現正就公署的最新建議進行研究和考慮其可行性。 政府總部 — 發展局(樹木管理辦事處)、