背景

825. 近年,在新界鄉郊的私人土地傾倒建築廢物(即建造工程所產生並已被扔棄的物質、物體或東西)或進行堆填的活動時有發生,引起公眾對環境衞生、土地用途及保育等題的關注。

826. 申專員公署(公署)認為,處置建築廢物和堆填這兩類活動在城巿發展固然是有其需要,但必須在符合相關法例及對環境不會造成負面影響的情況下進行,而相關政府部門對該些活動嚴格規管是至為重要。 訴專員公署的觀察

827. 在私人土地傾倒建築廢物或堆填活動,主要分別由環境保護署(環保署)及規劃署按相關法例進行規管及執法。公署調查發現,環保署及規劃署對該類活動的執管工作有以下不足。 環保署的查可安得更及更動

828. 根據《廢物處置條例》,若未經土地業權人同意進行傾倒建築廢物,便屬違法。

829. 環保署的巡查側重在平日的辦公時間進行,在二零一六年一月至二零一年十月的 22個月期間,於周末、假日及非辦公時間巡查的次數,只佔巡查總數約百分之六。此外,檢控數字偏低,僅得18宗,平均每月不足 1宗。

830. 有市民指出,違規者只要在周末、假日或非辦公時間進行非法傾倒建築廢物的活動,便可輕易避開該署的巡查。公署認為,環保署應參考巿民的意見,多些在周末、假日及其他非辦公時間巡查,以增加成功執法的機會。

831. 此外,二零零九年的環境局通函訂明,政府部門應採取主動,定期到新界鄉郊土地及各個黑點巡查,以找出非法或未獲授權進行的傾倒建築廢物或堆填活動。然而,環保署一直未有制訂主動巡查的行動計劃,往往只是在接獲舉報及其他部門轉介,或在傳媒報道事件後,才展開巡查。 就球星定位系統的應用當局已研究經年,環保署仍未能落使用

832. 二零一五年十月,當局就強制建築廢物收集車輛使用全球衞星定位系統一事推行了試驗計劃,初步結果顯示,定位技術的科技發展成熟。公署認為,環保署應更積極推動所需的法例修訂,以具體落實計劃,協助防止非法棄置建築廢物。 規劃署執行「恢復原狀通知書」耗時過長

833. 對於在私人土地進行的堆填活動,若屬《城市規劃條例》下的違例發展,規劃署可發出「恢復原狀通知書」(通知書),規定通知書收件人須在指定日期前,將事涉土地恢復原狀,或就收件人而言屬較為有利而該署認為滿意的其他狀況。

834. 規劃署在過去 12年發出了通知書的個案中,能夠在三個月限期內完成恢復土地原狀的個案不足一成。該署在跟進時,往往在通知書的三個月期限屆滿後九個月或以上,才確定通知書的要求已獲遵辦。 有個案更長達三年或以上,通知書的要求才獲遵辦。就該些超逾限期未完成個案,規劃署須耗用資源重複視察及長時間跟進,整體執法的成效因而大受影響。 規劃署檢控行動欠阻嚇作用

835. 在過去 12年間,規劃署成功檢控的不遵辦通知書個案每年平均只有 11宗,平均罰款額僅為 45,000元。雖然在最近兩年的檢控個案及罰款額略有上升,但違規情況依然不時出現。規劃署檢控行動的阻嚇力是否足夠,仍是疑。 規劃署就部分魚塘被填平的個案僅要求違規者種草

836. 在有些涉及魚塘被填平的個案,規劃署只要求違規者種草,便當作恢復原狀。該署有就該些個案作出解釋,但公署指出,種草並不等同恢復魚塘的狀況。魚塘本身有其生態價值,種草而不恢復魚塘狀況,會使魚塘的數目漸漸減少,魚塘的生態環境逐漸消失。公署認為,規劃署在制訂通知書時,應把比重多放於保護自然生態環境,避免產生通知書收件人利益傾斜的觀感。 跨部門協調可更積極

837. 根據二零零九年的環境局通函,環保署在有需要時會與相關部門進行跨部門會議,並會就備受公眾關注的個案召開特別緊急會議,以安排跨部門聯合行動。公署留意到,過往會議只是每年約舉行一次。 猶幸環保署已因應公眾近年對相關非法活動的關注,由二零一年起把跨部門會議增加至每年兩次。

838. 申專員環保署及規劃署提出了以下改善建議 –環保署(a) 調撥或增加資源,在有需要時,多些在辦公時間外、週末及假日巡查,加強執法; (b) 制訂主動巡查的行動計劃,加強打擊非法傾倒廢物的活動; (c) 更積極統籌其他部門,在有需要時,加強跨部門會議溝通及採取聯合執法行動; (d) 加快研究強制建築廢物收集車輛使用全球衞星定位技術的具體運作細節,並從速推動有關法例的修訂;規劃署(e) 檢討執法程序,避免不必要的重複視察;對於拖延遵辦通知書的違例者,應果斷採取進一步的執法行動; (f) 就性質嚴重的個案,法庭反映題的嚴重性,並要求加重刑罰,透過提高罰款以收阻嚇之效; (g) 檢討制訂通知書的考慮因素;在制訂通知書時,應就有生態/保育價值的地帶,盡量要求通知書收件人完全恢復土地的原狀,以達保育目的。

當局的回應

環保署

839. 環保署接納所有建議,並已作出跟進,詳情如下 –建議 (a)

840. 有關加強在非辦公時間巡查的建議,環保署會透過靈活調配人手資源,按具體需要增加在辦公時間內外及假日的巡查,以加強監察及執法。

841. 就加強監察於辦公時間外、週末及假日的非法傾倒建築廢物活動,環保署會按需要於合適地點安裝監察攝錄系統, 4小時持續監察非法傾倒黑點的情況,以加強阻嚇及輔助執法。 建議 (b)

842. 環保署會繼續根據部門的人手資源、工作優次,和地區的實際情況靈活調派人員,按具體需要調整策略或增加巡查,以加強監察及執法成效。

843. 二零一八年一月至六月期間,環保署就非法堆填活動進行的主動巡查及突擊行動,超過總巡查次數的 60%。 建議 (c)

844. 為繼續與其他相關部門加強合作,聯手進行監察及執法工作,環保署已安排更頻密的聯絡會議,以進一步加強溝通及監察工作進展,包括檢討相關黑點的改善情況。二零一八年一月至六月期間,環保署及相關部門,包括漁自然護理署、屋宇署、土木工程拓展署、務署、食物環境衞生署、民政事務總署、路政署、地政總署及規劃署,已舉行兩次會議。 建議 (d)

845. 全球衞星定位系統有助追蹤並記錄建築廢物收集車輛的行蹤,從而協助收窄調查範圍,提升執法成效,有助加強防止和打擊非法傾倒建築廢物。環保署早前聯同土木工程拓展署委託顧進行研究和測試,確認全球定位系統在科技上發展成熟可靠,巿場上有現成而且價格實惠的應用系統,而定位系統在車隊管理上的應用在業內亦漸趨普及。

846. 環保署經審慎考慮後,認為應用全球定位系統有助加強執法工作,而其運作及技術發展方面(包括監察裝置所需技術規格以及數據收集和使用原則等)亦已相當成熟。但與此同時,部分業內人士對全球定位系統的循規成本、具體運作安排,以及保障收集到的數據及相關保密事宜表達憂慮。為進一步確定於實際環境下引入全球定位系統所需的運作安排以及回應業界的關注,政府將會牽頭在其較大型工務工程合約中,要求承辦商於其所有建築廢物收集車輛安裝全球定位系統監察裝置。環保署會在檢視有關運作所累積得到的經驗,及評估其在加強監察及執法方面的整體成效後,再考慮如何在建造業推廣有關做法。

847. 環保署已於二零一八年三月二十六日立法會環境事務委員會會議上,委員匯報上述進展。 規劃署

848. 規劃署接納申專員的所有建議,並已採取下述跟進行動 –建議 e)

849. 規劃署的中央執行管制及檢控組人員,一直根據《城市規劃條例》及訂定的工作程序,對違例發展採取執行管制及檢控行動,以避免鄉郊地區的環境被破。

850. 規劃署已就執管程序作出檢討,包括縮短監察場地狀況的視察周期,特别對有生態及保育價值地帶內的違例發展,採取積極跟進行動,減少重複的視察,並依據每宗個案的性質和搜集到的證據採取果斷行動。為配合加快及加強對違例發展的執管及檢控工作,規劃署在二零一六和二零一年已增撥資源和人手(共 10名職員),而在二零一八至一九年度將會增撥更多人手處理這方面的工作。

851. 規劃署亦加強了檢控工作,由二零一年十一月至二零一八年二月的 4個月內,就未有遵從通知書規定而成功檢控的個案有 10宗。對拖延遵辦通知書的違例者,規劃署會繼續採取果斷的檢控行動。 建議 f)

852. 就未有遵從通知書的個案,規劃署一直有法庭提供相關資料,供法庭作判刑參考,包括同類個案的罰款數字、被告人的定罪記錄、違例發展的影響。有關建議 f),規劃署會繼續法庭提供每宗個案的背景及參考資料作判刑考慮,尤其是就有生態及保育價值地帶的規劃意,以及被告人履行通知書規定所需的工作和時間等資料。

853. 由二零一年十一月至二零一八年二月的 4個月內,對未有遵從通知書每宗個案的平均罰款為 102,000元,相比是項主動調查報告內所列的以往個案平均罰款 45,000元,多出超過兩倍。規劃署會繼續積極法庭反映個案的性質和嚴重性,作判刑考慮。 建議 g)

854. 規劃署會繼續就有生態及保育價值地帶內的違例發展,在制定通知書的要求時,以達致保育目的為重要考慮因素。由二零一年十一月至二零一八年二月的 4個月內,只有一宗涉及在有生態及保育價值地帶內的違例填塘個案(所涉及的土地屬「自然保育區」地帶),規劃監督已在發出的通知書上要求收件人移走池塘內的填料,回復至池塘的狀況。

855. 應公署要求,規劃署於二零一八年四月二十四日公署提供上述落實建議的進度報告。公署於二零一八年月四日回覆指規劃署已落實公署的 3項建議。公署敦促規劃署貫徹及持續執行該些措施,以加強對私人土地傾倒建築廢物及堆填活動的規管。公署就是項主動調查對規劃署的跟進工作亦到此為止。