背景

1018. 在香港,若要開辦可取得由非本地機構所頒發的高等學術資格或專業資格之課程(統稱「非本地課程」),開辦課程的負責人(主辦者)必須向教育局轄下的「非本地高等及專業教育課程註冊處」(註冊處)申請註冊或豁免註冊。註冊處會根據《非本地高等及專業教育(規管)條例》(《條例》)審批申請。

1019. 就非本地課程的監管,申訴專員公署(公署)作出了主動調查,以探究教育局的監管機制是否存在不足,包括該局如何監察主辦者的運作以防止造假情況。

申訴專員的觀察

監管非本地課程的法例和機制

1020. 根據教育局的解釋,設立《條例》的主要目的是藉着註冊制度,監管非本地機構在本港之運作,以防止未達到水準的非本地課程在本港營辦,損害報讀者的利益。

1021. 就課程的水平而言,《條例》所要保障的是:在本港開辦的非本地課程,其水平必須與該頒發學術或專業資格的機構在所屬國家內進行並令學員獲取同一資格的課程,可維持在比擬的水平。

1022. 按《條例》規定,註冊處要求主辦者提交周年申報表,以確定課程持續符合《條例》的要求。此外,該處抽查非本地課程的廣告及網頁,並跟進有問題的個案。若收到投訴,該處亦會跟進。 國力書院事件所帶出的監管問題

1023. 根據二零一五年十一月的傳媒報道,非本地課程主辦者國力書院涉嫌偽造文件,推前了部分學員的入學日期,令該些學員可提早取得學術資格。事件所帶出的監管問題,值得關注。

1024. 教育局表示,主辦者偽造或修改文件或資料,在重要事項上造假的行為,涉及其他法例規管的嚴重刑事罪行,並非《條例》直接監管的範圍,因此,註冊處並無就該等違規行為特別制訂監察程序。

1025. 不過,《條例》第33條列明:任何人在看來是遵守《條例》的條文或在看來是遵守根據《條例》作出的規定時,故意作出在要項上屬虛假的聲明或事實陳述,即屬犯罪。對於「註冊處」會否或可否就違反上述條文撤銷事涉非本地課程的註冊,教育局未能提供確切的答案。 大致上可保障報讀者的利益

1026. 整體而言,公署認為,教育局現行監管非本地課程的機制達到《條例》保障報讀者利益的目標,相信可保障: (a) 在香港開辦的非本地課程是達到該些課程所屬國家認可的同等水平; (b) 學員在報讀課程之前已經知悉,課程資格會否獲僱主承認最終是由僱主決定,政府不作任何保證; (c) 學員在遇到問題或不合理對待時獲得適切的幫助。 監管機制不足之處

1027. 不過,若主辦者串通學員造假,以致學員可無須按照課程所有的要求和規定去完成課程,便取得有關學術或專業資格,那便會對社會帶來種種負面影響,包括對以下人士不公平:誠實按照課程所有要求修業的學員、誤信造假學員已切實達到課程水平因而聘用了他們的僱主,以及該些造假學員日後在工作上服務的對象。

1028. 從防止主辦者的造假行為這角度看來,教育局現行監管機制實有嚴重不足之處。 執法策略被動

1029. 教育局一直以來並無定期視察主辦者處所,亦沒有就主辦者偽造或修改文件在重要事項上造假此等行為,特別制訂監察程序,未能做到防患於未然。待至有涉嫌違規情況出現時才介入,屆時「註冊處」可能已無從搜證。 未有硬性規定已註冊課程之主辦者須保存相關文件

1030. 在公署進行調查期間,教育局已向新申請註冊的非本地課程施加新增註冊條件,要求主辦者必須在學員就讀期間至完成或終止修課後兩年內,保存該些學員與修讀課程有關的文件,以助「註冊處」日後的監管及執法工作。然而,該局未有把上述新增條件一視同仁地施加於在之前已註冊的課程。公署認為,《條例》其實已授予「註冊處」此權力,教育局理應把已註冊的課程亦納入此項加強規管措施內。 缺乏明確具體的法律條文及執法指引

1031. 按教育局所言, 即使證實了主辦者有造假行為,現行的《條例》及《教育條例》皆沒有條文是該局肯定可以引用來撤銷事涉非本地課程的註冊及取消事涉主辦者的學校註冊,足見現有制度之不足。

1032. 申訴專員建議教育局 –(a) 制訂定期突擊巡查主辦者處所及抽查與學員修讀課程有關的文件之機制,以更有效地防止主辦者藉着偽造或修改文件,在重要事項上造假; (b) 與律政司進一步研究可否對已註冊的課程新增條件,要求主辦者必須在學員就讀期間至完成或終止修課後兩年內,保存與學員修讀課程有關的文件; (c) 考慮修訂《條例》及《教育條例》;若修例需時,教育局最低限度亦應盡快制訂明確具體的執法指引,包括讓職員知悉該局在甚麼情況下可引用法例撤銷違規的非本地課程的註冊及取消違規的主辦者的學校註冊。

當局的回應

1033. 教育局接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

1034. 教育局已制訂了相關的視察指引包括視察機制及程序,並於二零一七年七月安排非本地課程註冊處的視察主任到公務員培訓處參加由香港警察學院提供的調查技巧課程。註冊處已安排從二零一七年九月起開始定期視察,除了抽樣視察,註冊處會參考所接獲的投訴,以及周年申報表的內容,以決定突擊視察的對象。 建議(b)

1035. 教育局經諮詢律政司的意見後,對在二零一六年十月三十一日前已註冊的課程施加有關保存文件的新增註冊條件,規定將適用於二零一七年九月一日或以後新入學的學生。 建議(c)

1036. 教育局正草擬《非本地高等及專業敎育(規管)條例》(第493章)及《非本地高等及專業教育(規管)規則》(第493B章)(《規則》)下的執法指引,讓註冊處職員清楚理解《條例》及《規則》下之執法條件和程序,包括有關撤銷非本地課程的註冊條文,以及其他觸及罰款與監禁的條文。

1037. 常任秘書長根據《教育條例》第22條考慮決定是否取消學校的註冊時,可考慮多方因素。教育局認為現時沒有需要修改《教育條例》相關條文。教育局會適時檢視相關條文的內容,並按需要修訂相關指引。

1038. 教育局的相關組別會就主辦非本地課程的註冊學校的監管事宜繼續加強溝通,藉以在有需要時及早採取跟進行動。