背景

936. 新界鄉郊某私人地(事涉地)的業主在過去 20年有多項違規,包括 –(a) 違反新界豁免管制屋宇(新界村屋)的豁免證明書(豁免書)之規定; (b) 未經許可在私人地上搭建構築物; (c) 非法佔用政府土地。 地政總署儘管早已知悉情況,卻一直未有採取有效的管制行動。

937. 申專員遂進行主動調查,以探究箇中原因,以及地政總署於執管制度上是否存在題。 相關法例與執管政策

938. 豁免書的條款對新界村屋的高度、面積及用途均有限制。如有違反,該署可取消已發出的豁免書。被取消豁免書後的新界村屋,即屬違反土地契約條款(地契條款)。

939. 未經許可在私人地上搭建構築物亦屬違反地契條款。地政總署可土地業權人採取執行地契條款行動,包括發出警告信,以及如違契情況持續,將警告信交付土地註冊處進行註冊(俗稱「釘契」)。 根據自二零一四年四月起訂定的新政策,如違契情況在「釘契」後仍未獲糾正,該署會援引《政府土地權(重收及轉歸補救)條例》第 7條(重收土地條文)收回該私人地。

940. 如有人非法佔用政府土地,地政總署可根據《土地(雜項條文)條例》第 6條(佔用政府土地條文)張貼通知,飭令土地佔用人(佔用人)在指定期限前停止佔用該土地;如佔用情況沒有在期限前糾正,該署可接管該土地上的財產或構築物,並佔用人提出檢控,被定罪者會被罰款。地政總署亦可被定罪的佔用人討回拆除構築物的費用。 訴專員公署的觀察

941. 申專員公署(公署)調查發現,地政總署對違規村屋的管制行動有以下不妥善之處。 行事散漫,拖延取消豁免書

942. 該署的當區地政處於一九九五年首次視察事涉村屋,並無察覺該村屋有相當部分非法佔用政府土地;該處及至二零零二年才發現違規情況,反映其巡查並不全面。該處至二零零四年才取消豁免書,前後蹉跎了八年多。其間,該處派員進行了共九次毫無效用的視察,對事涉村屋不斷違規擴建的情況視而不見,不但縱容違規,亦虛耗了該處的人力、物力和時間。 優次策略不當,延誤解決問題

943. 地政總署的新界行動組(行動組)於二零零年從地政處接手處理這宗個案,但該組初期就不涉及危害公眾安全及無須緊急處理的積壓個案制訂了「先易後難」(即先處理性質相對簡單的個案)和「後入先出」(即先處理當時最近發生的個案)的優次處理策略,以在短時間內完成多些積壓個案。基於事涉村屋不涉及危害公眾安全,亦無須緊急處理,而性質屬於「難」的類別,兼且題已發生了頗長的時間,行動組把這宗個案耽擱了六年多才採取行動,其延誤確實嚴重。

944. 行動組「先易後難」及「後入先出」的策略若只是用作因時制宜的短暫措施,那還可以說得過去。但由於地政總署一直沒有檢討該策略,結果積壓多年及性質嚴重複雜的個案(包括這一宗)便反為遲遲得不到解決,令違規者可長期坐享不應得的利益,變相鼓勵他人仿效。

945. 在公署介入後,行動組終於修訂了策略,優先處理長期積壓的個案,總算亡羊補牢。 執管行動欠果斷

946. 行動組於二零一四年事涉村屋開展執管行動,往後三年多仍未成功清拆或迫令業主清拆事涉地及事涉政府土地上的構築物,反映其執管行動有欠果斷。事涉地被「釘契」後持續違契,行動組卻未有即時啟動程序收回該地。另外,行動組重複檢控業主,而不行使佔用政府土地條文的法定權力接管該土地及拆除其上的違例構築物,做法亦不具效益。 以「優次」辯解「不作為」

947. 對於地政總處與行動組多年來沒有對違規的事涉村屋採取實質的執管行動,地政總署先後以違反豁免書條款的新界村屋個案不屬當時指引須優先處理的工作、被取消豁免書後的村屋屬該署指引的「中等」處理優次,以及這宗個案「不危險」及「非緊急」作為辯解,這些都難以令人接受。況且,地政總署的指引並無為高、中、低優次訂立執管行動的時間表,實際上是縱容姑息長期違規者。

948. 申專員建議地政總處 –(a) 就每宗個案預設完成處理的目標日期,讓執管人員有所依循;以及(b) 就這宗個案,加強執管的力度;如違規情況仍然持續,務須清拆違例構築物及重收土地,以徹底解決題。

當局的回應

949. 地政總署接納申專員的建議,並已採取下述跟進行動 –(a) 地政總署擬備了指令,訂明土地管制個案如確定須優先採取執管行動,應訂定完成時間表。由接獲投/轉介當天起計,完成處理個案通常需時四個月。然而,由於每宗個案的複雜程度不同,而且根據《土地(雜項條文)條例》(第 28章)張貼通知後,或會出現其他題,地政總處在檢討個案的進度後,只要理據充分,也可延長完成處理的目標時間。 (b) 個案中的違例構築物(即兩層高構築物及附連圍牆)建於涉事土地以外,同時佔用了政府和私人土地。就構築物佔用政府土地的部分,該署已根據《土地(雜項條文)條例》(第28章)向同一被告(即佔用人)提出兩項刑事起訴。被告在兩聆訊中,均被法庭定罪和罰款。至於構築物餘下佔用私人土地的部分,該署已根據《政府土地權(重收及轉歸補救)條例》(第 126章)採取公署建議的重收土地行動。佔用人已於二零一七年十月拆掉全部在政府和私人土地上的違例構築物。