背景

873. 在一九五零、六零年代,香港的工業開始急速發展,在工廠大廈(工廈)為工廠工人提供膳食的工廠食堂應運而生。自一九八零年八月一日起,政府規定所有工廠食堂必須領有工廠食堂牌照才可營業;假如工廈的土地契約條款(地契條款)本身不容許開設工廠食堂,有關的土地業權人亦須事先政府申請豁免 修訂地契條款。

874. 食物環境衞生署(食環署)負責審批和簽發工廠食堂牌照。 根據牌照規定,工廠食堂只可招待所在工廈的工廠僱員,以及該些僱員必須持有由僱主簽發的僱員證。此外,工廠食堂牌照對食物室面積和洗手間的要求較普通食肆牌照為低。

875. 地政總署負責審批工廠食堂就地契條款所訂的土地用途限制之豁免申請,有關工廈單位的業權人發出「工廠食堂豁免書」。領有「工廠食堂豁免書」的工廠食堂無須政府補償地契條款的豁免所造成的租值差額(俗稱免「補地價」),但須遵守以下限制條款 –(a) 只可供所在工廈的工廠僱員使用。 (b) 不得設有獨立或直接通往任何公共道路、街道或土地的出入(走火通道除外)。 (c) 不得展示招牌、告示或海報等宣傳品,亦不可在外牆使用透明或半透明的物料,令途人得知食堂的存在。

876. 然而,近年有不少工廠食堂卻高調地招待公眾,明顯違反牌照規定和地契條款。該些食堂的消防安全及食物衞生設施方面是否適合招待公眾,不免令人關注。有見及此,申專員公署(公署)就政府對工廠食堂的規管作出了主動調查。 訴專員公署的觀察工廠食堂的違規情況相當普遍

877. 根據食環署的記錄,截至二零一六年月,全港共有 471間持牌工廠食堂。本港工廠工人的數目已銳減,但工廠食堂的數目不跌反升。

878. 顯示工廠食堂涉嫌違規招待公眾的跡象包括 –(a) 報章專欄和飲食雜誌不時公眾讀者推介個別工廠食堂; (b) 工廠食堂在網絡平台建立網站、社交專頁宣傳; (c) 公署人員曾多次親身到工廠食堂用膳,但從未遇到食堂方面查是否工廠僱員。

879. 工廠食堂違反地契條款的行為包括 –(a) 位於地面的工廠食堂將通往公共街道的火警逃生出開放供顧客出入; (b) 領有「工廠食堂豁免書」的工廠食堂以透明物料作外牆,並懸掛招牌、展示餐單及其他宣傳物品等,以吸引途人光顧。 違規工廠食堂對社會構成負面後果和影響

880. 工廠食堂違規招待公眾,會造成以下的負面後果和影響 –(a) 消防處早有提示,一般公眾人士不熟悉工廈的內部環境,一旦發生火警,光顧工廠食堂的公眾人士會面對較高的火警危險。 (b) 工廠食堂的食物室和洗手間規格未必足夠應付因招待公眾而增加的人流,影響食物安全和衞生,對顧客構成潛在的風險。 (c) 工廠食堂的營運成本較普通食肆低,假若同樣以公眾為客源,會對普通食肆構成不公平競爭。 (d) 工廠食堂若違反「工廠食堂豁免書」的條款,便不應獲免「補地價」。因此,若讓它們違規招待公眾,便等於令政府損失了「補地價」的應有收益。 工廠食堂牌照政策過時

881. 工廠食堂牌照政策一直容許工廠食堂(不限數目)的總面積可達工廈總樓宇面積的 10%。政府沒有考慮到工廠工人數目已經銳減,工廠食堂的實質需求已大不如前。當局在過去近 40年未曾全面檢討牌照政策,亦沒有堵塞制度的漏洞,以致很多人利用那漏洞領有工廠食堂牌照,得以在工廈內以較低成本經營其實是招待公眾的食肆。 兩署在審批申請時並無嚴謹把關

882. 對於工廠食堂所提供的菜式和食物種類,食環署採取完全放任的態度,未有深究工廠食堂的食物室規格能否應付一些豐盛的菜式和筵席。反之,該署以「商業競爭」為由,任由工廠食堂所提供的服務百花齊放,甚至售賣酒精飲品、提供兒童套餐及烹飪課程等,遠遠超出了工廠食堂設立的目的(即服務工廈內的工廠僱員)。

883. 地政總署在審批「工廠食堂豁免書」申請時,亦未有慎重考慮每宗申請是否都有充分理據。數據顯示,約六成工廠食堂設於工廈地面單位,當中不乏在已商貿化的地區(例如觀塘)。該署批出大量「工廠食堂豁免書」,所涉及的免「補地價」金額顯然不會低。 食環署在日常查時無視違規行為

884. 食環署過往甚少執管違規招待公眾的工廠食堂。二零一二至二零一五年期間,該署只曾就某間涉嫌招待公眾的工廠食堂發出過一次頭警告。公署發現,巡查人員進行日常巡查時,從未有要求工廠食堂的負責人即時查核食堂顧客的僱員證,亦並無採取「放蛇」行動。 地政總署疏於執管違反地契條款的工廠食堂

885. 地政總署對違反地契條款的工廠食堂執管力度薄弱。有個案顯示,該署為顧及某工廈的眾單位業權人之利益,三十多年來不一間違反地契條款在該工廈公用地方開設的工廠食堂採取執行契約條款行動。亦有個案顯示,該署一些違反地契的工廠食堂只作形式化的規管,僅能令致該些食堂的負責人遮蓋招牌和張貼出入指示;結果他們繼續違規招待公眾和使用火警逃生出作為食堂顧客出入。 兩署缺乏協作溝通削弱執管力度

886. 相關個案顯示,食環署及地政總署互相推卸執管責任,以致違規的工廠食堂得以持續經營;食環署亦未有適時將工廠食堂涉嫌違反地契條款的個案轉交地政總署跟進,反映兩署的轉介和協調機制存在紕漏。

887. 申專員敦促兩署 –地政總署(a) 收緊「工廠食堂豁免書」的審批制度,以確定有關工廈有實際需要設置工廠食堂; (b) 對違反契約條款的工廠食堂嚴格採取執行契約條款行動;食環署(c) 聯同相關決策局及政府部門,全面深入檢討工廠食堂牌照的政策,以確保工廠食堂牌照只會發給有實際需要設置工廠食堂的工廈/工廠; (d) 制訂具體清晰的巡查指引,加強對前線人員的培訓和監察,以及多採取「放蛇」行動;地政總署及食環署(e) 設立有效規管工廠食堂的協調和互相轉介機制,並釐清彼此的權責。

當局的回應

888. 地政總署及食環署接納申專員的建議,並已採取下述跟進行動 –地政總署(a) 地政總署發出「工廠食堂豁免書」,是配合食環署工廠食堂的政策。食環署仍在進行工廠食堂牌照政策的檢討,地政總署正與食環署商討如何配合該署推行有關的新政策,地政總署並正草擬相關內部指引,以待食環署完成工廠食堂牌照政策的檢討後,盡快落實執行相關的新措施。 (b) 就對違反地契條款的工廠食堂嚴格採取執行契約條款行動,地政總署自二零一六年八月二十九日開始,就工廈違反地契條款改變用途個案(違契個案)採取以風險為本的執管行動。 具體而言,若違契個案符合以下兩個考慮因素:即違契用途涉及公眾人流,而同時有關違契單位所處的工廈有所領有消防處發出的製造及/或貯存危險牌照,即屬地政總署的執管目標。署方會向有關的工廈單位業權人發出警告信,要求業權人於限期內糾正相關的違契用途,否則地政總署便會啟動程序重收有關單位。對於他類別的工廈違契個案(包括違契用途並不涉及公眾人流的個案,及引來公眾出入但位處的工廈不涉及領有消防處發出的製造及/或貯存危險牌照的處所),地政總署會繼續現行安排。在一般情況下,地政處會向有關業權人發出警告信,要求有關業權人於限期內糾正違契用途,若警告期屆滿後仍未完成糾正,地政處會把警告信送交土地冊處冊(即俗稱「釘契」),並且保留採取進一步執行契約條款行動的權利。地政總署會嚴格按現有程序,繼續採取上述以風險為本的執管行動。 食環署(c) 食環署已與相關決策局及政府部門檢討有關政策,現正研究推行下述新措施的可行性 –(i) 工廠食堂牌照的申請人在遞交牌照申請時須填寫最少一間據知仍在該大廈內運作的工廠資料以轉交勞工處核對;及(ii) 將工廠食堂的總樓面面積可佔所在工廈的總樓面面積比例由現有的 10%下調至 1%。 (d) 食環署已於二零一八年二月中向所有持牌工廠食堂發出經修訂的「發牌及持牌條件通知書」,要求持牌人須在食堂座位間和收銀櫃檯(如有的話)的當眼處增設「只准本大廈的工廠員工使用」的告示。而工廠食堂的顧客須持有由僱主簽發的僱員證或他可接納的證明,方可使用該工廠食堂;而持牌人應採取相應措施,確保工廠食堂只接待所在大廈的工廠僱員。 (e) 在二零一七年二月至二零一八年六月期間,食環署就工廠食堂違規招待公眾發出了 40個警告及提出了 57宗檢控,所有檢控均透過「放蛇」行動蒐證而提出。在同一時期內,有 4間工廠食堂因涉及在處所內無牌經營他類別的業務而被食環署根據「違例記分制」暫時吊銷牌照。 地政總署食環署(f) 兩署已就協調/轉介機制及雙方職權範圍作出了解,釐清彼此權責;兩個部門並已制訂一份雙方分區辦事處聯絡人員資料表,以加強雙方的聯繫溝通。