食物環境衞生署對街市攤檔的租務管理
背景
由食物環境衞生署(食環署)管理的公眾街市共有 99個。街市內攤檔的承租率達 0%。然而,實際情況是,攤檔閒置的問題嚴重。有不少攤檔不營業,或只用作貯物,沒有向市民售賣食物或用品。
申訴專員的觀察
申訴專員公署(公署)在這項主動調查中發現,食環署對街市攤檔的租務管理有以下五項相關不足。 不足 a):攤檔的租金水平低和差距大,造成不公平競爭的營商環境街市攤檔透過不同途徑承租。有攤檔是由過往的流動小販以極低的優惠租金承租,一直維持至今。另有攤檔可以低於差餉物業估價署(差估署)所訂的市場參考租金作底價競投。 因此,攤檔之間的租金差異可以很大。有個案顯示,同一街市的攤檔之間的租金差距可高達 0倍,但貨品的售價相若。換言之,廉租的利益並無惠及消費者。 公署認為,食環署應全面制訂一個循序漸進而有效的租金調整機制,以解決有關街市攤檔租金的問題,從而達致更健康、具公平競爭的營商環境。 不足 b):承租人可自動續租攤檔,減少了其他人士承租攤檔的機會根據現時的制度,如承租人在攤檔租約期滿後欲繼續承租攤檔,食環署一般都會批准,不會把攤檔重新開放作公開競投。如此的自動續租制度會減少了其他人士參與競投攤檔的機會,或會削弱承租人進步的原動力,繼而影響整體街市的市場競爭力。食環署應檢討這個永久續租的制度。 不足 c):大部分攤檔仍可繼承,影響攤檔經營權的開放現時適用於公眾街市攤檔的租約文本有四款。其中三款訂明,承租人如在租約期內身故,其指定承繼人或直系親屬可向食環署申請繼承攤檔租約。公署認為,這項條款影響了攤檔經營權的開放。食環署應設立資料庫,以備存獲批准的繼承申請,從而評估繼承攤檔制度對開放攤檔經營權的實質影響。食環署亦應重新檢視處理攤檔繼承申請的做法,探討是否應該因應時代改變而作出適當的調整。 不足 d):不限租賃攤檔數目,助長濫用情況及減少市民購物點的選擇食環署對每名承租人可租賃的攤檔數目不設任何限制。 個別承租人有機會在同一街市內承租多個位置相近,甚或售賣同類貨品的攤檔。有例子反映,有承租人租賃多達 3個攤檔只用作貯貨;另有兩名承租人將街市內 5%的濕貨攤檔全用作經營花卉生意。有關做法已造成濫用攤檔的情況,並減少市民購物的選擇。 不足 e):「凍結攤檔」閒置多年,嚴重浪費公共資源全港約 %的公眾街市攤檔被食環署凍結出租以撥留作指定用途,包括因應個別街市進行較大規模的工程而暫時凍結出租,以遷置受工程影響的攤檔。部分攤檔被凍結出租長達23年。有例子反映,食環署由於承租人反對遷置攤檔,以致未能順利在個別街市進行改善工程。但事實上,有三款租約文本皆訂明,政府若在街市進行保養、修理或改善工程,承租人須按政府的要求關閉╱遷置攤檔。公署認為,假如承租人無理拒絕遷置攤檔,該署實有責任按照租約條款作出執管,以免浪費公共資源。 公署的建議如下(a) 檢討以低於市場租金作底價的競投模式; (b) 全面制訂有效的租金調整機制; (c) 檢討現行的續租制度,讓公眾有更多機會參與攤檔競投,對於表現良好的現有檔戶可給予較優先考慮; (d) 設立資料庫備存關於繼承攤檔申請的資料,並重新檢視處理繼承申請的做法; (e) 按個別街市的實際情況,就每名承租人租賃攤檔的數目設定一個合理的上限;及(f) 在所有攤檔租約文本引入相同條款,釐清政府在街市推行相關工程的權責,以及對承租人的要求和規定。
當局的回應
食環署接納公署的建議,並已採取以下跟進行動。 建議 a)以低於差估署評估的公眾街市攤檔的參考租金作底價進行圍內競投是一項恩恤安排,以照顧受遷置影響的街市攤檔承租人或交回流動小販牌照承租街市攤檔的前流動小販,而以低於參考租金作底價的公開競投,則為改善長期空置攤檔的承租狀況。若有關攤檔一直未能出租,即表示市場不認同由差估署評估的參考租金。若要提高租用率,食環署實有必要降低有關攤檔競投底價以吸引有興趣人士租用,以確保土地資源盡量得以善用。 食環署正進行全面街市檢討工作,當中會研究有效的租金調整機制,以確保有關的恩恤安排只屬過渡性措施。食環署在檢討過程中,會充分考慮公署的意見。 建議 b)、 c)及 e)食環署曾於二零零一年、二零零九年、二零一零年及二零一三年向立法會相關事務委員會提交調整街市攤檔租金的方案,但皆不獲支持。由於需時就公眾街市租金調整機制進行全面檢討,政府自二零一七年七月一日起推出過渡性安排以調整街市攤檔租金,以期趕上通賬的升幅。 食環署已就公眾街市管理改革訂立原則及制定初步方向。食環署確認公眾街市應定位為市民購買新鮮糧食的主要途徑之一,應合理地保持清潔和整齊,但無須過分高檔。 食環署初步計劃在租金調整機制、續租制度及一人多檔的問題上循下述方向推展新的模式(i) 租金調整機制 – 訂立健全的租金調整機制,確保租金水平充分反映攤檔的經濟價值,以鼓勵商販積極經營; (ii) 續租制度 – 續租攤檔不應視作理所當然,而必須根據公平機制行事,以推動租戶正常更替和引入新的小商戶,過程中須考慮現有租戶過往的表現;及(iii) 一人多檔 – 繼續讓小商戶以個人身分租用攤檔,但一般而言不會容許一人承租多個攤檔。 食環署在二零一八年十一月及二零一九年一月舉行的立法會食物安全及環境衞生事務委員會下的研究公眾街市事宜小組委員會(委員會)會議上,向委員闡述改革原則及初步方向。 委員會強調政府須緊記公眾街市的社會功能。委員認為公眾街市的功能是為市民提供價格相宜的新鮮糧食,故此政府應把興建公眾街市視為公共服務,補貼街市攤檔的運作。委員並不完全認同公眾街市管理改革方向當中有關租金調整機制的部分。部分委員認為政府應為小本經營的檔位租戶提供租金優惠,以防新鮮糧食零售店出現大集團獨大的情況,同時確保公眾街市以相宜的價格售賣新鮮食品;亦有部分委員認為,在考慮公眾街市攤檔的租金調整機制時,應顧及公眾街市本身的歷史背景和檔位租戶的生計問題。 此外,對於公眾街市中有關續租機制和租約的改革管理方向,有部分委員表示關注。有委員認為較為適當的做法是顧及小商戶的生計,只要租戶沒有嚴重的不當行為,便應與租戶續約。 在考慮委員會意見的同時,食環署認為硬件提升必須配合管理改善措施和新的營運模式才有效用。食環署為改善現有公眾街市經營環境而成立的專責隊伍正就此進行檢討,並會就各項管理措施提出初步意見,以符合社會的整體利益,當中包括現時分配攤檔和釐定租金的機制,以便在公眾街市中落實推行。 食環署在新一代的公眾街市及納入街市現代化計劃的街市,均有意依循改革方向,力求訂立建基於堅定原則的管理方案,以達致重大和真正的轉變,既為租戶帶來好處,亦可裨益社會大眾。食環署已在二零一九年十月公布興建的天水圍臨時街市試行新營運模式,目標是令街市暢旺,並滿足地區包括基層市民的需要。食環署會在聽取持份者意見後敲定細節。 至於其他現有街市,從原則和公平方面來說,管理改革不應限於已納入現代化計劃的街市。食環署會考慮擬訂合適、可行且快見成效的管理措施,並會以謹慎和情理兼備的方式展開工作。 食環署不會管制公眾街市的貨品價格。檔戶可按自由市場規律和經營成本自行釐訂和調整貨品價格。社會上一般認為在食環署街市出售的貨品較其他店舖便宜的想法未必屬實。食環署於二零一六年委聘顧問進行的價格調查結果顯示,食環署街市某些貨品的價格高於其他街市或零售點。 食環署不會低估制訂一套廣為持份者接受的新管理模式和租金調整機制的難度。然而,這是有效街市管理不可或缺的一環。食環署會透過不同途徑聽取相關持份者的意見,以制訂切實可行的新管理模式,維持公眾街市的競爭力和活力。同時,食環署會研究如何增強街市諮詢委員會的職能,以便推行各項改善措施,改善公眾街市的設施和管理。 建議 d)二零一零年八月開始,食環署已停止新承租人可以讓後人繼承租賃攤檔的做法,以促進攤檔承租人的自然更替。現時食環署的資料庫已備有個別攤檔是否擁有繼承權的資料。食環署會探討如何優化資料庫,以收集更多相關資料,方便監察繼承安排的情況。 有關公眾街市攤檔繼承和轉讓方面,食環署初步認為不應基於家庭聯繫或其他原因而容許繼承或轉讓攤檔租約。就公署建議重新檢視處理繼承申請的做法,食環署會在正進行的全面檢討中,一併考慮和跟進。 不過,如要為現時容許繼承的攤檔訂立限制,由於與現有承租人的期望有落差,如何推行及尋找適當契機(例如街市現代化計劃)必須經審慎考慮及諮詢。食環署會透過不同途徑聽取相關持份者就公眾街市管理改革的意見,以制訂切實可行的新管理模式。 建議 f)食環署原則上同意公署的建議,但考慮到公眾街市的歷史背景,實行上可能難以一蹴即至。以統一租約文本為例,二零零九年六月,食環署引入「食物環境衞生署(食環署)舊租約」,理據充分,但不獲承租人接受。經立法會相關事務委員會多番討論,結果在二零一零年八月另訂「食環署新租約」,大幅削弱食環署具體執管公眾街市的權力。期間簽署的「食環署舊租約」則不受影響。 食環署現正對公眾街市進行全面檢討,會兼顧改革原則和不同公眾街市的個別歷史背景,務實地處理租約條文和執管的問題。而委員會的部分委員亦對於公眾街市中有關租約的改革管理方向表示關注。食環署在檢討過程中,會充分考慮公署和相關持份者的意見。