背景

1056. 中西區般咸道與聖士提反里之間的砌石擋土牆(石牆)上,本來有六棵細葉榕樹(石牆樹)(T1至T6)。二零一五年七月二十二日,T2突然倒塌,令致有人受傷及財物損毀。事件發生後,負責護養該六棵樹的路政署以保障公眾安全為由,先後移除餘下的五棵石牆樹(T3在七月二十二日移除,而T1、T4、T5和T6在八月七日移除)。

1057. 路政署在八月七日移除四棵石牆樹一事引起廣泛傳媒報道及公眾議論。申訴專員公署(公署)因此作出主動調查,以探究路政署移除事涉四棵石牆樹的理據是否充分、當局在移除樹木及展開行動前的諮詢過程是否依據既定政策和程序,公開及公正地執行。調查對象包括路政署、發展局及其轄下的樹木管理辦事處(樹木辦),以及民政事務總署(民政總署)。 專家評估、石牆樹的護養及補救措施

1058. 路政署早於二零一二年已委託樹木專家就六棵石牆樹的結構及健康情況進行評估。T4及T5被評為屬「高風險級別」,T1、T2、T3及T6則列為「低風險級別」。該署遂於二零一三年安排大型修剪T4及T5,以緩減它們倒塌的風險。

1059. 路政署亦研究了多個鞏固或支撐石牆樹的方案,結論是所有方案均不可行,主要是礙於行車道及行人路狹窄、交通繁忙、地底有主要的公用設施、旁邊大廈結構可能不勝額外負荷等,而不能裝設建議的加固樹木的措施。 T2倒塌

1060. 二零一五年七月二十二日,正值黃色暴雨警告生效,被評為「低風險級別」的T2突然倒塌。當天晚上,路政署發現在T3後的矮圍牆(該圍牆建於石牆頂部後方的聖士提反里路旁),有數條裂痕。 路政署與樹木辦認為,那顯示T3承托部位不穩固及有即時倒塌危險。 路政署遂於當晚移除T3。 路政署評估餘下四棵石牆樹並決定移除

1061. 至於餘下的四棵石牆樹(T1、T4、T5及T6),路政署於七月二十二日之後幾乎每天都有監察情況。八月三日,路政署、樹木辦及其由樹木專家所組成的「專家小組」到場視察及進行會議。與會者認為,它們沒有即時倒塌危險,石牆亦沒有出現不穩定的徵兆。其間有「專家小組」成員提出三個支撐或穩固樹木的方案,路政署確定方案皆不可行。

1062. 八月五日至七日期間,路政署在圍牆上接連發現新的裂痕及縫隙,評估後認為是樹木承托部位不穩固、承托部位已向外移,以及其抗翻倒能力已削弱之「警號」。

1063. 根據路政署的評估,T4、T5或T6任何一棵一旦倒塌,可能已盤結一起的根部會產生拉力,導致三棵大樹瞬間全部倒塌,所覆蓋面積會頗大,在般咸道的途人(尤其在樹下巴士站候車的乘客)及車輛可能走避不及以致弄成人命傷亡,高聳的樹身對對面大廈的住宅單位及其地面的店舖亦會造成嚴重損毀。至於T1,其位置頗高,一旦倒塌,造成人命傷亡和財物損毀的風險亦不能低估。

1064. 加上超強颱風迫近,天文台預測天氣會持續不穩定,路政署認為事態緊急,遂於八月七日決定移除上述四棵石牆樹,以保障公眾安全。 路政署及民政總署通知相關人士

1065. 路政署決定移除四棵石牆樹後,在同日(八月七日)下午發電郵,請民政總署轄下的中西區民政事務處(民政處)轉發一封信函(通知信)給中西區區議會食物環境衞生及工務委員會環境改善及綠化美化工作小組(工作小組)主席,以交代該署的決定及理由。路政署同時將通知信副本傳真給發展局。

1066. 民政處隨即將通知信以電郵轉發給全體中西區區議員,當中包括「工作小組」主席,並另以電話知會區議會正、副主席、工作小組主席,以及受即將實施的封路及交通改道影響較大的三個選區的區議員,合共六位議員。

申訴專員的觀察

移除事涉石牆樹的決定並非無理

1067. 就有部分人士質疑路政署移除事涉四棵石牆樹的理據,公署接納該署的澄清 –(a) 就事涉四棵樹的倒塌危險「警號」是否可信,路政署已作出詳盡交代; (b) 雖然土木工程拓展署曾確定石牆結構良好,但即使石牆本身穩固,若樹木的承托部位已出現了問題,樹木仍有倒塌危險;以及(c) 就政府為何不裝置鞏固或支撐設備,以保存該四棵石牆樹,路政署解釋,經研究後,多個方案均被認定為不切實可行。

1068. 路政署在短時間內決定移除事涉四棵石牆樹,令愛樹之人感到難過,公署可以理解。然而,在二零一五年八月五日至七日的短短三日內,圍牆及樹木承托部位的確出現了急促變化,顯示該些樹木可能會隨時倒塌,加上天文台預測天氣持續不穩,路政署採取謹慎的態度以保障公眾安全,公署認為是無可厚非的。公署亦曾諮詢工程專家,他們也認同路政署移除事涉樹木的決定及理據。公署從行政角度和循常理全盤審視了這極具爭議性的問題,並考慮了各方意見,結論是:並無實質證據顯示路政署移除該四棵樹木的決定是草率或不合理。 應加強「專家小組」的參與

1069. 至於路政署在移除事涉石牆樹前沒有通知「專家小組」成員,是否不尊重「專家小組」,公署留意到,路政署曾就六棵石牆樹的鞏固及支撐方案(包括其不可行的情況)向「專家小組」匯報。樹木辦亦有邀請該小組成員就事涉的四棵石牆樹的健康及穩固性提供意見,而且路政署在決定移除事涉四棵石牆樹時也有按既定程序通知發展局樹木辦。然而,樹木辦卻沒有利用移除該些樹木前的個多小時知會「專家小組」,讓小組成員可在最後關頭提出意見。公署認為,那未免是沒有善用專家們的專業知識及意見。

1070. 政府日後在決定移除具爭議性或有特殊價值的樹木之前,應盡可能先讓「專家小組」的成員提供意見,並明確記錄該些意見讓公眾知悉,以加強政府所作的決定的透明度及問責性。 民政處另以電話通知數位區議員並非不合情理

1071. 至於民政處將路政署移除樹木的決定及理由以電郵通知了全體中西區區議員之餘,另以電話通知區議會正副主席、工作小組主席,以及其選區將受事件較大影響的區議員,公署認為該處的做法合情合理,可確保相關議員盡早接獲消息,協助向受影響居民解釋情況。 應提高市民對某類樹木所構成的潛在危險之意識

1072. 這宗事件反映,某些樹木基於其體積、生長形態,或所處的特殊環境,其穩定性存在較高風險,對公眾安全所構成的潛在危險亦相應地較高。市民對這方面的風險意識尚有待提升。

1073. 申訴專員建議–(a) 發展局今後明確記錄「專家小組」的意見讓公眾知悉,以增加透明度及問責性; (b) 民政總署就向哪些人士特別以電話通知移除樹木的決定之安排訂立明確的準則,以免惹人質疑;以及(c) 樹木辦設法提高公眾對某些樹木所構成的潛在危險之意識。

當局的回應

1074. 政府接納建議(a)。發展局在二零一七年一月成立新的城市林務諮詢小組(諮詢小組),由本地及海外18名樹藝和園境建築專家組成。諮詢小組的職能涵蓋城市樹木管理等不同範疇的工作,而樹木管理專家小組的工作亦已在二零一六年年底現屆任期屆滿後納入諮詢小組內。諮詢小組的目的,是就樹木管理細節以至城市林務各方面的事宜徵詢意見。所有小組成員均在其領域具有實際經驗和卓著成就,並懂得把所屬範疇的專業知識,應用到其他研究領域,在各自的行業中得到高度認可。諮詢小組成員的委任全屬義務性質。小組每年會舉行兩次會議;第一次會議已在二零一七年三月十七日舉行,會議摘要已上載至綠化、園境及樹木管理組網站,供公眾參考。發展局亦定期舉辦公眾講座,邀請諮詢小組成員主講,以推廣城市林務政策,並提升公眾對城市林務的認識。

1075. 政府接納建議(b)。中西區區議會已有既定機制就移除樹木事宜通報區議員。二零一六年,中西區區議會轄下的環境改善及綠化美化工作小組擬備文件,再向區議員簡介有關機制。區議員經討論後,在二零一六年七月再次確定有關機制。同月當局把「有關移除中西區內樹木的通報機制」文件向全體區議員及有關部門傳閱。此後,有關部門及中西區區議會秘書處一直按該機制就移除樹木事宜通報區議員。闡釋該機制的文件亦一直定期向區議員及有關部門傳閱,提醒部門遵守機制。民政事務總署亦在二零一六年八月發出電郵,要求其他17區民政事務處參考中西區民政事務處的做法,制訂相關通報機制。

1076. 政府接納建議(c)。二零一五年,發展局在樹木風險評估及管理安排中設立分流制度,以精簡風險評估工作流程,協助樹木管理部門識別和處理有明顯結構缺陷或健康問題的樹木。為了提高公眾對有潛在危險樹木的認識,發展局在九龍公園進行樹木分流標籤試驗計劃,為公園內有明顯結構缺陷或健康問題的樹木加上分流標籤,試驗計劃已在二零一六年年底完成。發展局在檢視公眾的回饋意見後,會進一步與不同的樹木管理部門聯繫,把試驗計劃擴展至更多地區。發展局會繼續舉辦公眾教育和宣傳計劃,以加深市民對樹木風險管理的認識。