背景

康樂及文化務署康文署轄共有接近 1 800個公眾遊樂場地,包括公園、兒童遊樂場、泳灘等。二零一九年三月,有報道指,康文署未有按《公眾衞生及市政條例》法例第 132章《條例》,將該署轄約 450個公眾遊樂場地的圖則存放於土地註冊處,致使其職員及隸屬衞生署的控煙酒辦公室控煙酒辦在該些場地的執法基礎成疑。 雖然康文署在發現問題後約十個月已完成所有公眾遊樂場地存放圖則的工作,但為防止類似的延誤或遺漏再現,申訴員公署公署展開主動調查,審研康文署存放公眾遊樂場地圖則於土地註冊處的安排。

申訴專員的觀察

公署調查發現,康文署就公眾遊樂場地存放圖則的工作有以四項不足之處。 發現分公眾遊樂場地未有存放圖則之前不足 a):沒有就法例要求制訂明確指引《條例》的英文文本訂立於一九六零年,當中並沒有訂明公眾遊樂場地的圖則必須存放於土地註冊處。然而,《條例》的中文文本於一九九六年制訂時,卻訂明顯示場地界限的圖則必須存放於土地註冊處。雖然康文署表示以往一直是按照《條例》的英文文本行,但公署的調查發現,有超過一半的公眾遊樂場地按《條例》中文文本的要求完成了存放圖則程序。這反映康文署多年來都沒有察覺或理會各場地存放圖則的工作不統一的問題,亦沒有就《條例》所提及的存放公眾遊樂場地圖則之要求訂立明確的規定或工作指引,以致各分區康樂務辦處各自行。 不足 b):沒有主動監察存放圖則的進度和備存記錄康文署以往沒有設立中央資料庫以記錄、統籌和管理公眾遊樂場地圖則存放的資料,該署總部亦沒有備存相關記錄。 當存放圖則於土地註冊處的程序完成後,相關圖則只是由分區康樂務辦處存檔,而該處亦無須總部匯報相關工作的進度。公署認為康文署從來沒有監察存放圖則包括修訂圖則的工作。 不足 c):與地政總署欠缺妥善溝通及協作以往康文署的分區康樂務辦處會與地政總署的分區測量處自行處理存放圖則的宜,兩部門的分區辦處以總部之間,均沒有就相關工作的進度或流程,設立恆常的溝通機制或進行定期檢視,以致未能有效監察存放圖則的進度,以未能及時發現延誤或遺漏的個案。 在檢討事件及制訂存放公眾遊樂場地圖則的程序之後不足 d):未有徹底消除場地啟用後的執法「真空期」康文署一般會為新落成的公眾遊樂場地完成相關的刊憲程序,然後開放予市民使用並聯絡地政總署展開擬備及存放圖則的工作。不過,由於擬備及存放圖則的工序一般需時約半年一年,以往大部分公眾遊樂場地啟用時,圖則仍未存放於土地註冊處。換言之,新啟用的公眾遊樂場地可能會出現長達一年甚更久的執法「真空期」。 發現遺漏後,康文署已提出了改善措施,包括與地政總署協商,加快開展及進行存放圖則的工作,以及更新有關啟用公眾遊樂場地之內部指引,新增了準備及存放圖則的步驟,指示該署人員必須完成刊憲及在土地註冊處存放圖則的程序。然而,更新後的指引並未見有明確的指示及具體的措施,確保在相關場地啟用時或正式從其他部門接管而成為《條例》所定義的公眾遊樂場地時,圖則已存放於土地註冊處。 因此,公署認為,康文署有必要進一步檢視現行公眾遊樂場地刊憲及開放予公眾使用的程序及安排,制定有效可行的措施例如探討先存放顯示主要範圍界線的臨時圖則,以免出現上述的執法「真空期」,影響場地的運作和管理。 申訴員康文署提出以建議(a) 制訂明確指引,指示職員必須為各公眾遊樂場地擬備圖則,以及按法例要求將圖則存放於土地註冊處;並且訂立清晰的工作流程、程序和時限,以確保圖則存放的工作能適時獲得進及完成; (b) 加強圖則存放工作的監察,嚴格規定分區康樂務辦處須定期總部匯報圖則存放工作的進展,以防遺漏; (c) 檢討現行公眾遊樂場地刊憲和啟用的程序及安排,制定有效可行的措施,以杜絕執法「真空期」包括針對從其他部門接收時已啟用的場地及擬備圖則所需時間比預期長的個案; (d) 研究簡化圖則內容的可行性,探討可否為新建成的公眾遊樂場地先存放顯示場地主要範圍的臨時圖則,以確保場地啟用時已符合《條例》有關存放圖則的要求; (e) 與地政總署建立有效的溝通機制,加強兩個部門之間的協作,避免存放圖則的工作出現延誤、遺漏或誤; (f) 快完成公眾遊樂場地圖則的中央資料庫,集中錄存和妥善管理所有康文署轄公眾遊樂場地的圖則的所有版本和存放於土地註冊處的記錄,以便署方能有效地監察存放圖則的工作及翻查相關資料;以及(g) 加快研究將圖則記錄電子化及設立電腦系統來處理及監察所有有關存放場地圖則的工作,以減少人為的延誤或遺漏。

當局的回應

康文署接納申訴員的建議。

建議改善措施

康文署已於二零一九年十二月再修訂相關指引,提醒分區辦處存放圖則的程序、工作流程及時限,以確保日後新啟用的公眾遊樂場地按法例要求在土地註冊處存放圖則。康文署並會適時按需要更新指引。 建議 b康文署總部陸上康樂場地小組會負責監察各分區刊憲及存放圖則的程序,直工作完成。如發現過程中有延誤情況,該小組會相關組別的主管發出警示,提醒及早進處理。 建議 及康文署及地政總署已檢討擬備及存放圖則的安排,並已就日後擬備圖則和在土地註冊處存放圖則一制定妥當的機制,以加強兩個部門之間的合作,包括早把來年度新接收場地的名單、場地的工程進度及預算啟用/接收時間表通知地政總署,並會在新場地預算啟用日期前最少 12個月通知地政總署,讓該署預早安排人手展開擬備圖則的工作,以及明確要求分區同必須在新場地啟用前,核實有關場地的圖則已於土地註冊處存放,以避免場地啟用 接收後出現「真空期」。此外,經與地政總署商討後,日後如遇個別特殊情況而未能於場地啟用前完成詳細及完整的圖則,地政總署會先存放顯示場地主要範圍界線的臨時圖則,待日後擬備好正式及完整的圖則後,再於土地註冊處更新圖則的版本。康文署亦已把這安排加入相關指引。

康文署及地政總署已為擬備和存放圖則一,建立溝通機制,包括透過電郵、電話及定期工作會議,以保持部門間的溝通和協調。

康文署已制訂一份已刊憲的公眾遊樂場地的完整清單,並已完成整理場地圖則檔案。由於圖則檔案容量龐大已超越現有電腦系統的儲存容量,康文署以光碟備存檔案,除儲存於該署總部陸上康樂場地小組外,光碟亦已分發到各分區及相關組別,供同隨時查閱。而隨後的新場地圖則,地政總署會在存放圖則的同時分發圖則予康文署總部陸上康樂場地小組及各分區/相關組別存檔。 建議 g就採用新電腦系統備存場地圖則檔案、處理及進新遊樂場地的刊憲及擬備圖則的各項工作流程,康文署已提出撥款申請,待獲得撥款後,康文署會開展新系統的研發工作。