社會福利署對安老院服務的監管
背景
近年傳媒時有報道,有安老院涉嫌疏忽照顧院友,甚至發生虐老事件。社會上不少意見要求當局加強對安老院的監管,以及改善現行監管法例,避免上述問題再發生。
申訴專員的觀察
申訴專員公署(公署)在這項主動調查發現,社會福利署(社署)對安老院服務的監管有四方面的不足。 不足 a):法例過時,不全面且作用有限《安老院條例》(《條例》)(第 459章)及《安老院規例》(《規例》)(第 59A章)實施已逾 2年,當中就安老院的人手編制及其他營運要求的重要規定,一直未有修訂。當下部分安老院種種嚴重違規行為,例如:侵犯院友私隱、錯誤用藥、不當使用約束物品等,均可令院友身心受損,卻非社署可以根據《條例》及《規例》檢控的罪行。此外,社署在現行法律框架下的監管範圍並未涵蓋安老院所提供於院舍範圍以外的護送及陪診的恆常服務。公署認為,當局亦應就這問題進行檢討,以確保院友在出外求診時得到安老院職員的適切照顧。 不足 b):執管寬鬆社署對於服務欠佳,甚至干犯《條例》所列罪行的安老院,執管寬鬆(i) 在二零一四╱一五至二零一七╱一八這四個年度,社署每年均發出了二、三千次勸諭及超過一百至四百次的警告,但該署不曾撤銷任何安老院的牌照; (ii) 在上述四年間,雖然檢控並獲定罪的個案已漸由零宗增至 3 宗,但仍屬偏低; (iii) 就性質嚴重個案(例如人手不足)所發出的警告,社署並無制訂改善違規事項的期限及跟進巡查的時間表; (iv) 有個案顯示,社署在巡查時發現有安老院人手不足,但五個多月後始向該安老院發出警告。就該安老院涉嫌提供了虛假的值勤記錄,該署亦沒有作出深入調查;以及(v) 雖然虐老並非現行《條例》╱《規則》所列的罪行,但社署可發出「糾正指示」,要求安老院改善或糾正。若院方不遵辦,該署便可檢控。此外,社署可基於持牌人被裁定干犯了《條例》所訂罪行或其他可公訴罪行,向安老院採取執管行動。但有個案反映,就某安老院有人懷疑虐老而院友死亡的事件,沒有記錄顯示社署有積極向警方及死因裁判法庭了解調查結果,以決定向該安老院採取相應的執管行動。 不足 c):巡查機制社署轄下的安老院牌照事務處(牌照處),專責處理所有安老院的牌照申請及續牌申請,會按牌照所規管的範疇作出巡查。有關巡查機制有以下不足(i) 牌照處的「全面巡查」涉及多個範疇,但一般只是由一名或兩名督察,在約半天或一天內完成,他們能否在這樣短的時間內全面、深入及有效地巡查安老院的運作,是一大疑問;以及(ii) 對津助安老院就「社會工作」及「保健衞生」兩範疇的巡查,「牌照處」過往只要求每三年巡查最少一次。雖然自二零一七年四月起增加至每年巡查最少一次,但仍然少於對私營安老院的每年巡查最少三次。 不足 d):就安老院的違規事項所提供的資訊社署早年只就違規安老院的定罪記錄上載至其網頁。自二零一八年四月起,該署將違規而被警告及獲發「糾正指示」的安老院的記錄亦上載至網頁,讓巿民查閱,但資訊仍未夠全面。公署認為,社署應亦向公眾披露該署採取的牌照執管行動,包括暫時吊銷安老院牌照、拒絕續牌等資料。 公署對社署有以下建議(a) 社署應聯同相關的政策局盡快推動修訂《條例》,包括考慮把現時不屬《條例》或《規例》所列的罪行(例如:侵犯院友私隱、錯誤用藥、不當地使用約束物品、虐老等)納入該些法例,以及研究把安老院職員護送及陪診的服務納入為社署監管的範圍之可行性; (b) 加強執管行動,包括務須適時及嚴謹就違規安老院採取執管行動,以及對重犯及嚴重違規的安老院加強檢控及/或採取牌照執管行動,例如撤銷牌照; (c) 積極跟進懷疑虐老個案,包括:就嚴重事故(例如死亡個案),社署應主動及定期與警務處及/或法庭跟進個案,以便在警方或法庭的查究有結果後,該署可適時對有關安老院採取相應的跟進行動; (d) 檢討「全面巡查」的運作與效能;如有需要,應增撥及/或調撥人力資源進行「全面巡查」,以達致真正全面、深入及有效地巡查安老院; (e) 繼續加強就發出警告及「糾正指示」所進行的跟進巡查之工作,並就警告事項制訂安老院須作出改善的期限及「牌照處」須跟進巡查的時間表; (f) 進一步加強對津助安老院的巡查;以及(g) 除公布安老院的被警告、獲發「糾正指示」及定罪記錄外,社署亦應把其他執管行動的資訊(例如暫時吊銷安老院牌照、拒絕將牌照續期、修訂或更改牌照的任何條件等)上載至該署的網頁,以供公眾參考,及促使相關安老院改善其服務。
當局的回應
就調查報告中所引述於二零一五至一六年期間發生的個案,社署在此期間已獲增撥資源及增加人手,持續推行多項加強對院舍的監管及提升其服務質素的措施,當中已包含大部分公署提出的建議。 建議 a)社署已於二零一七年六月成立檢視院舍法例及實務守則工作小組(工作小組),由社署署長擔任主席,成員包括立法會議員、營辦安老院及殘疾人士院舍服務的非政府機構及私營業界、安老事務委員會和康復諮詢委員會、學術界、服務使用者/照顧者、獨立人士,以及香港社會服務聯會和勞工及福利局(勞福局)的代表。工作小組共召開了 9次會議(包括 2次工作小組會議及七次聚焦小組討論),就《條例》、《殘疾人士院舍條例》(第 13章)、《安老院實務守則》及《殘疾人士院舍實務守則》的重點範疇作深入討論及提出共 19項具體建議。 就加入與提供護理照顧有關的罰則,工作小組建議在《規例》加入條文,規定院舍必須: i)妥善地處理藥物,以及嚴格按照醫生處方協助住客用藥; ii)在取得醫生和家人的同意後方可使用約束,並須定期進行評估及遵從有關程序,確保安全地使用最低程度的約束;及 (iii)採取適當措施以保障住客的私隱。 工作小組報告已於二零一九年五月底提交勞福局考慮。 政府會研究報告,並會在諮詢各方持份者及確定各項修訂建議後,進行法例草擬工作和展開立法程序。 至於由安老院職員提供護送及陪診服務方面,社署會在《安老院實務守則》加入相關內容,提醒安老院如安排護送或陪同住客外出到醫院/診所接受治療所需注意的事項,並要求院舍就有關安排制訂工作指引。 建議 b)社署安老院牌照事務處(牌照處)負責巡查的督察數目由二零一五年的 4名增至現時的 8名,亦於二零一七年二月開始以合約形式聘用退休紀律部隊人員,協助牌照處督察巡查院舍、調查懷疑違規個案、搜證及進行檢控工作。 牌照處專責隊伍會在一般的巡查機制以外,根據個別院舍的違規性質及事項,制訂個別、具體及具針對性的策略及行動方案,並會就個別院舍的違規情況,靈活地在辦公及非辦公時間內的不同時段到院舍進行突擊巡查,以密切監察院舍有否持續遵守現行規例及適時採取糾正措施。視乎所涉違規事項的性質及/或嚴重程度,牌照處會向安老院發出勸諭、警告或糾正指示,甚或採取檢控行動。如安老院的運作情況嚴重差劣,牌照處會考慮撤銷或暫時吊銷其牌照,或拒絕續牌。 社署已加強對違規安老院的檢控。過去三年(即二零一六╱一七年度至二零一八╱一九年度),社署就違規安老院提出檢控的宗數有所上升,分別為 2宗、 3宗及 2宗。 建議 c)社署一直以嚴肅和認真的態度處理所有懷疑虐老個案,致力就每宗個案作出跟進,包括根據「處理虐老個案程序指引」(指引)處理個案,採取適合措施保護長者,亦會按情況轉介警方進行刑事調查。 就調查報告中所引述的個案,社署當時除了即時已聯絡警方,亦根據指引召開「多專業個案會議」。在會議中,會議成員(主診醫生、醫務社工、警方及牌照處代表)均認為沒有證據顯示事件涉及虐老。 社署會加強與警務處就個案處理的聯絡工作,以適時對有關安老院採取相應的跟進行動。 建議 d)社署已在二零一六╱一七年度獲增撥資源以增加牌照處人手,並已推行多項措施以加強巡查策略及巡查支援。為更有效地執行巡查工作,牌照處已更新巡查安老院的項目。此外,在進行巡查期間,牌照處督察除了在現場觀察外,亦會翻查院舍記錄,並與院舍內的員工及住客及/或家屬會面,以確定院舍的服務水平。 建議 e)社署已全面重整對安老院發出警告及「糾正指示」的準則及安排,務求令整套監管機制公開及具約束力。視乎違規項目性質及實際情況,社署一般會在發出「糾正指示」時要求違規的安老院在 4至 0天內作出糾正,並在「糾正指示」的限期屆滿後進行跟進巡查。 至於就違規項目(例如:人手不足)發出的警告,社署一般會要求院舍即時作出改善,因而未必會在向安老院發出書面警告時設定或給予改善的期限。牌照處會緊密跟進巡查,確保院舍已就違規項目作出即時改善。 建議 f)社署一直按風險管理原則,審慎運用及分配巡查私營及津助安老院的資源。自二零一七年四月起,牌照處對津助安老院的巡查,已由過往的每三年最少巡查四次增加至每年最少巡查四次。 建議 g)社署已於二零一七年二月十三日推出「社署長者資訊網」( https://www.elderlyinfo.swd.gov.hk),一站式提供全港 00多間安老院的服務資料,從而加強透明度。網頁備有搜尋及方便比較的功能,並提供安老院在服務、收費、牌照、人手、設備、服務表現(包括定罪和警告記錄)、認證及參與「服務質素小組」計劃等多方面的資訊。 為了提高院舍監管機制的透明度,社署於二零一八年四月一日開始將違規而被警告的院舍的記錄,上載至社署網頁及「社署長者資訊網」並保存 2個月。 全港所有安老院的牌照及所附的條件一直有上載至社署網頁。此外,社署亦已把其他執管行動的資訊(例如暫時吊銷安老院牌照、拒絕將牌照續期等)上載至社署網頁及「社署長者資訊網」,以供公眾參考。