入境事務處對逾期未辦理出生登記個案的跟進
背景
早前本港發生一宗 5歲女童墜樓事件,有傳媒報道指事涉女童及其胞妹在港出生,但其父母一直未有替她們辦理出生登記。事件引起公眾關注沒有辦理出生登記的兒童的福祉是否得到足夠保障,以及由此可能衍生的種種社會問題,例如虐兒、偷渡及人口販賣等。為此,申訴專員公署(公署)決定向入境事務處(入境處)展開主動調查。 根據《生死登記條例》(第 74章),新生嬰兒的父或母,須在嬰兒出生後 2天內,於入境處轄下出生登記處為嬰兒辦理出生登記。此外,公立醫院和私家醫院,均須於嬰兒出生後 2日內,將新生嬰兒呈報表(呈報表)送交出生登記處。 在二零一五年四月發生女童墜樓事件前,入境處對於出生三個月後仍未辦理出生登記的個案,會按父母所報的地址,以普通郵件發出第一封通知書;若嬰兒出生後六個月仍未辦理出生登記,入境處會發出第二封通知書。若九個月仍未辦理出生登記,入境處會以掛號郵件發出第三封通知書。如有父母的電話號碼,入境處亦會致電聯絡有關父母。若通知書被退回,入境處會嘗試尋找其他聯絡父母的方法。 女童墜樓事件後,入境處於二零一五年五月二十七日推出新機制。除了按舊機制寄出三封通知書及透過電話聯絡有關父母外,入境處會於嬰兒出生九個月後,將其父母的資料輸入該處的電腦系統;當他們使用入境處的服務時(例如申領身份證或旅行證件),入境處會進一步跟進他們尚未替嬰兒辦理出生登記事宜。如 5個月後仍未辦理出生登記,出生登記處會將個案轉交入境處轄下調查科跟進,並考慮對有關人士提出檢控。如在查核過程中發現不尋常情況(例如有關父母涉嫌違反逗留條件),出生登記處會直接將個案轉交調查科跟進。 女童墜樓事件後,入境處翻查一九九零年一月一日至二零一五年五月二十六日期間,逾 2個月仍未辦理出生登記的個案,共有 51宗。當中只有 9宗個案(約 2.5%)有按機制寄出三封通知書; 9宗(約 2.6%)寄出兩封; 3宗(約 .6%)寄出一封; 70宗(約 46.4%)沒有寄出任何通知書。有關呈報表上所載的父母住址,其中 20份顯示完整地址,其餘 1份住址不完整,甚至完全沒有提供。 在上述 51宗個案中,除一宗的母親已失去聯絡而有關嬰兒的出生登記由社工補辦外,其餘 50宗全部已被轉介至調查科跟進,然而,全部的轉介日期均在二零一五年五月或之後。 換言之,在舊機制下,入境處從未對這逾 2個月仍未辦理出生登記的 51宗個案展開調查,更遑論提出檢控。 至新機制生效後,截至二零一七年十二月三十一日,扣除 7宗嬰兒於早年已辦妥出生登記或已夭折的個案,入境處已對餘下的 04宗個案展開調查,其中 2宗的調查工作已完成,入境處已對 5宗個案的父或母提出檢控,除一宗被判無罪外,其餘 4宗全部被定罪;餘下 7宗因證據不足或徵詢律政司意見後不作檢控。另外 2宗個案仍在調查中。 由新機制於二零一五年五月二十七日生效後至二零一七年十二月三十一日期間,出生六個月或以上仍未辦理出生登記的個案共 01宗,當中的 52宗已辦妥出生登記, 7宗已聯絡上父母,並正辦理出生登記手續,其餘 2宗已經或將會輸入入境處的電腦系統和/或轉介調查科跟進。
申訴專員的觀察
在這宗主動調查,公署認為入境處有以下不足之處。 不足 a):在舊機制下的跟進等同不作為,有青年 20歲才辦理出生登記在舊機制下,入境處的跟進只流於機械式地寄出通知書。惟在一九九零年至二零一五年間, 51宗嬰兒出生逾 2個月後仍未辦理出生登記的個案,當中竟然有近一半個案,連通知書也從沒寄出,情況令人吃驚。 此外,該處在舊機制下根本沒有轉介這類問題個案給調查科,更遑論提出檢控。某些個案的兒童在出生超過/接近 0年後才補辦出生登記,這些無辜兒童/青年如何度過他們的童年和人生的頭 0年,如何接受教育,參與群體活動,他們的將來會是怎樣,實在令人憂慮。入境處管理層一直沒有做好監管工作,沒有過問和堵塞這種不作為的劣習,實是難辭其咎。 不足 b):錯過及早介入的機會在上述 51宗個案中,有 0宗個案的母親是逾期逗留人士,由於在舊機制下沒有核實父母是否逾期逗留人士的程序,故此,入境處一直未有警覺到有關個案而及早介入處理。 此外,有七名母親有超過一名子女未有辦理出生登記,當中涉及 6名嬰兒。換言之,當醫院呈報她們生產第二及第三名嬰兒予入境處時,入境處根本察覺不到有關母親之前所生產的嬰兒其實仍未辦妥出生登記,錯失及早介入的機會。 不足 c):住址欠全的問題仍須進一步解決在新機制下,仍有不少個案呈報的父母住址不完整或沒有提供,當中不少屬公立醫院個案。須知道,掌握準確及完整的住址及聯絡電話,是成功聯絡有關父母的重要一步。入境處應與醫院管理局(醫管局)及私家醫院聯手探討改善措施,以解決呈報表上住址欠全的問題。 不足 d):及早介入公署相信,對於因事忙而忘記辦理,又或因為不熟悉法例等原因而未有替嬰兒適時辦理出生登記的父母,寄出一封通知書已能發揮作用。惟不少不辦理出生登記的個案大多涉及複雜的家庭問題,有些怕被揭露逾期逗留,有些母親甚至否認曾誕下嬰兒。因此,愈遲識別出有問題的個案,便愈難聯絡有關父母。 為及早聯絡有關父母,公署建議入境處考慮將發出通知書的次數減為兩次,當該處發出兩次通知書後父母仍不辦理出生登記(即六個月後),便應透過該處的電腦系統及轉介調查科,以積極跟進個案。 不足 e):探討設立強制性通報機制的可行性公署曾探討設立強制性的通報機制,規定相關機構(例如社會服務單位) 呈報懷疑未有辦理出生登記的個案的可行性。公署明白,實施強制性的通報機制,必須先深入研究及廣泛諮詢各持份者,並進行立法。公署盼藉此次主動調查揭示隱患,引發當局開展研究及諮詢工作,探討設立強制性通報機制的可行性。 不足 f):宣傳及公眾教育絕大多數的父母均應知道為子女辦理出生登記的重要性。因此,入境處的宣傳及公眾教育除了作基本的介紹外(例如辦理出生登記的程序及所需文件),亦應強調不適時辦理出生登記對子女造成的損害,以及父母可能面對的法律後果。 為此,公署向入境處作出以下建議- (a) 與醫院加強溝通和協調,積極探討呈報表上住址欠全的問題,找出解決方案; (b) 提早介入未有適時替嬰兒辦理出生登記的個案; (c) 加強公眾教育,強調不適時辦理出生登記對子女造成的損害,以及父母可能面對的法律後果;以及(d) 牽頭與相關部門(如社會福利署(社署)、衞生署及警務處等)研究如何加強及深化現時的跟進機制,包括強制性通報機制的可行性。
當局的回應
入境處接納公署全部建議,並已採取以下行動,以加強處理出生登記的跟進機制。詳情如下-建議 a)入境處已自二零一八年一月起,與醫管局和全港設有婦產科的私家醫院建立直接聯絡渠道,就呈報嬰兒出生資料方面加強溝通和合作。入境處在收到呈報表時,會即時檢視。如發現呈報表中有嬰兒父母未有提供住址、提供住址欠全或其他異常情況,入境處會即時與相關醫院跟進。 建議 b)入境處在二零一八年二月二十六日成立一個新專責小組,跟進所有在出生 2天後仍未辦理出生登記的個案。因應公署的建議,入境處已優化新跟進機制。若嬰兒父母在嬰兒出生42天內仍未為其辦理出生登記,專責小組會發出第一封通知書,並會致電嘗試聯絡有關父母。如未能成功聯絡上,專責小組會立即將他們的資料輸入入境處的電腦系統。如有關父母其後仍未辦理出生登記,專責小組會在第一封通知書發出後三個月寄出第二封通知書,並派員上門查訪。若在嬰兒出生六個月後父母仍未辦理出生登記,專責小組會將個案轉交調查科跟進。在已優化跟進機制下,入境處已將發出通知書的次數減為兩次,而轉介調查科作全面跟進的時間由過往的 2個月減至六個月。 建議 c)入境處積極透過不同渠道加強公眾教育工作,當中包括在入境處網頁及香港政府一站通網頁、入境處的「 ouTube」頻道的宣傳短片、出生登記小冊子、以及海報及通知書等,加強相關訊息,提醒父母為子女辦理出生登記的法律責任和未有完成登記的法律後果。入境處亦提醒有關父母逾期辦理出生登記手續而對其子女應得的醫療、教育和福利等相關權益可能帶來的影響。入境處恆常地在其轄下各辦事處、母嬰健康院及醫院婦產科/診所,播放相關宣傳短片;亦不時發放新聞公報,向公眾公布成功檢控及被定罪的個案,以提高公眾對未有適時為子女辦理出生登記要負上的法律責任的認知。 建議 d)正如上文所述,入境處已成立新的專責小組,處理逾期未辦理出生登記的個案,專責小組亦會與醫管局和私家醫院、社署、懲教署以及警務處等相關單位建立緊密聯絡,以便能夠及早對特殊或可疑個案作出跟進。就公署建議研究推行強制性通報機制的可行性,入境處已與相關部門作評估。考慮到優化後的聯絡及跟進機制一直運作順暢,並且能夠有效地協助入境處及早處理逾期未辦理出生登記個案,入境處因此認為暫未有推行強制性通報機制的需要。雖然如此,入境處會繼續留意跟進機制的成效,並在有需要時作出適當調整以應對不同情況,以便確保在港出生的嬰兒能適時辦理出生登記手續。