背景

1077. 在香港,居住於公共屋邨的人口約佔整體人口的三分之一。 作為管理公共屋邨的政府部門,房屋署有必要制訂適切措施,讓這龐大人口取得有關社區服務的資訊,包括在各屋邨設定位置,讓有關人士或團體展示宣傳品或向公屋居民傳遞相關資訊。另一方面,現今社會上的團體和組織十分多元化,他們都希望盡量把其資訊發放給公屋居民。若房屋署對屋邨內宣傳品的展示和發放未能管理得當,未能確保有關程序公平有序,很容易會造成團體甚至居民之間的矛盾,引發投訴和不滿,更予人不公和黑箱作業的感覺。

申訴專員的觀察

1078. 申訴專員公署(公署)的主動調查指出房屋署在審批展示宣傳品申請、審批宣傳品內容的準則,以及監控機制這三方面的有待改善之處。 審批展示海報申請的準則混淆、行使酌情權欠原則

1079. 房屋署就展示海報的申請會以「先到先得」方式處理,但當房屋署在非辦公時間收到數份申請,而現有的展示位置供不應求,則房屋署會按該署訂明的「優先次序」作出批核。

1080. 「先到先得」方式本來是一個清晰、簡單、易行及公平的安排,應不需要另加審批準則。房屋署以「非辦公時間遞交申請」為由,用「優先次序」方式代替「先到先得」,導致兩個截然不同的準則同時適用於同一類申請,容易令人混淆,亦會令優次較低的申請人的展示海報機會受損。

1081. 再者,房屋署並沒有限制個別申請人或團體展示海報的數量。 若申請人在申請首日遞交申請要求展示大量海報,數量足以佔據所有設定的展示位置,房屋署便會透過「專業判斷」、「協商」、「彈性安排」與各持份者解決海報張貼位置不足的問題。然而,房屋署沒有訂立如何酌情行使「專業判斷」、「協商」、「彈性安排」的原則,結果引致不同屋邨的職員處理手法可能完全不同,而公眾或相關持份者無從知悉其所作決定的理據。這情況並不理想,容易招致投訴和不滿。 對宣傳品內容理解不一、審批標準各異

1082. 現時,個別屋邨辦事處獨立處理宣傳品的審批,遇上具爭議性的宣傳品內容,屋邨辦事處職員會轉介至總部房屋事務經理審批。 然而,如何界定宣傳品是否具爭議性,除涉及個別職員的判斷外,也涉及署方是否有向職員提供足夠的培訓和參考資料。公署發現,不同屋邨職員對「違法」有不同理解,導致同一海報在不同屋邨得出不一樣的審批結果。同樣地,不同職員對哪些內容屬爭議性需作轉介亦會有不同理解。雖然房屋署的指引中附有一些「可接受」和「不可接受」的宣傳品內容語句例子供職員參考,但該些例子於二零一二年寫下後再沒有更新,而過去數年社會環境起了很大變化,很多語句成為敏感語句而變得具爭議性。房屋署沒有與時並進, 令個別職員如何作出判斷,誠屬難事。 監察機制不足對不予事先審查的宣傳品監控不足

1083. 房屋署基本上不會審查立法會/區議會議員/非政府機構展示於其租用的非住宅單位外告示板、互助委員會專用告示板、以及派遞至住戶信箱的宣傳品及其內容。雖然房屋署在其網頁及指引中均有說明宣傳品內容須符合的條件,但遇上違規情況或內容具爭議性的情況,房屋署只會在接獲投訴後才作跟進。然而,資訊一旦發放,往後跟進的效用成疑,對持份者而言亦可能構成不公。事實上,傳媒亦曾報道一宗關於某候選立法會議員獲房屋署批准將傳單派發至住戶信箱,但房屋署其後發現傳單內容具爭議性而撤銷批准的個案。這反映房屋署有需要檢討現行規管上述宣傳品內容的措施是否有效。

1084. 就公署於上段的觀點,房屋署表示,事先審查議員或機構租用的非住宅單位外告示板張貼的海報,可能會引起言論審查的爭議。 至於派遞至住戶信箱的宣傳品,由於申請數量甚多,而審批時間非常短促,故逐次審查這些宣傳品內容未必切實可行。惟房屋署同意,應加強提示申請人或團體有關展示宣傳品的守則,防止違規情況。

1085. 公署認為,即使房屋署認為就上述宣傳品目前仍不宜作事先審查,亦應加強巡查,以盡早阻止違規情況的出現或持續出現。 執行租約條款過度寬鬆

1086. 公署發現,有議員在其租用的非住宅單位辦事處內外均展示另一名議員的宣傳品,違反租用非住宅單位租約條款,但房屋署只作口頭提示,沒有按租約條款跟進,執行上過度寬鬆,引致不公。 對違規團體或人士沒有制訂罰則

1087. 房屋署指,屋邨辦事處可在不預先通知的情況下,隨時撤銷展示宣傳品的批准、清除未經批准、違反展示規定及超逾展示期限的宣傳品,並收取行政費用。然而,根據房屋署記錄,房屋署從未收取過相關行政費。此外,公署亦指出,房屋署即使向違規者發警告信,亦未能防止違規事件重演。 未有制訂措施避免「雙重身份」人士衍生的利益衝突

1088. 公署認為,當區民選區議員會自動成為當邨管理諮詢委員會(邨管諮委會)委員,並在當邨展示宣傳品申請上獲優先處理。曾有當區民選區議員在邨管諮委會上以邨管諮委會委員身份就增加展示宣傳品地點一事上參與討論和提供意見,最終該議案被否決。姑勿論該位區議員的參與是否導致有關議案被否決,但房屋署並未有明文指引予邨管諮委會委員參考,避免此類利益衝突情況發生,令有關持份者感到不公。 欠缺展示宣傳品的管理資訊系統

1089. 房屋署沒有設立統一資料庫管理和儲存經由總部審批的展示宣傳品申請的資料(包括宣傳品原文)、審批結果和理據。這不但妨礙管理層監控展示宣傳品申請的審批效率,亦錯失為負責審批工作的前線職員提供有用的參考資料的機會。

1090. 申訴專員建議房屋署 –(a) 貫徹及切實地採用「先到先得」方式審批展示海報的申請; (b) 考慮限制展示海報的數量。若各屋邨設計不同,屋邨應各自設定同一申請人展示海報數量的限額; (c) 考慮制訂職員在處理展示宣傳品申請時行使酌情權的先決條件和原則; (d) 定期更新部門指引中「可接受」和「不可接受」的宣傳品內容、例句,協助前線職員識別「具爭議性」的宣傳品內容; (e) 定期舉辦職員培訓課程,加強職員審批宣傳品內容的能力; (f) 考慮加強巡查展示於出租非住宅單位外告示板及互助委員會專用告示板的宣傳品,以符合租約條款的規定,以及定期提示派遞信箱的宣傳品申請人或團體有關宣傳品的申請守則,防止違規情況; (g) 考慮制訂罰則,懲處在展示宣傳品事宜上違規的團體或人士; (h) 考慮制訂明確指引處理調查報告中所述的「雙重身份」衍生的利益衝突情況;以及(i) 考慮設立管理資訊系統以更有效監察審批展示宣傳品的申請。

當局的回應

1091. 房屋署接納申訴專員的建議,並就相關建議採取以下的跟進行動。 (a) 房屋署將修訂有關指引如下 –(1) 只接受申請人、團體或其委託人親身到屋邨辦事處提交海報蓋印,以貫徹及切實地採用「先到先得」方式; (2) 各屋邨辦事處會預留展示位置給當選區區議員。其他所有申請以「先到先得」方式分配; (3) 申請分為兩輪,首輪於每月三個展示期首日(即一號、十一號及二十一號)接受該展示期申請;以及(4) 設定次輪申請於每月的二、十二及二十二號開始。 (b) 每一個展示位置將限制同一申請人或團體展示海報的數量,務求各有關人士或團體享有平等機會向公屋居民傳遞資訊。 (c) 展示宣傳品申請的安排,如展示品的數量、展示期、遞交方式或其他行政措施等需要酌情處理,會交由高級經理權衡各方面的情況後作出酌情決定。 (d) 為讓各屋邨辦事處職員更有效處理不同個案,房屋署總部會在每年一月及七月,定期將海報的「可接受」和「不可接受」字眼/圖像節錄/描繪,上載房屋署內聯網供屋邨前線職員參考。如情況需要,會即時更新。 (e) 房屋署同意加強對員工的培訓,並計劃於二零一八年年中前舉辦兩次處理宣傳品的培訓課程/簡介會,尤其選取一些較具爭議性的個案作分享,讓同事更能掌握審批宣傳品內容的準則。其後的一年舉辦一次處理宣傳品的經驗分享會,然後視乎需要再作檢視,以制訂未來分享會的時間表。 (f) 房屋署會指示屋邨職員加強巡查展示於出租非住宅單位外告示板及互助委員會專用告示板的宣傳品,以符合租約條款的規定。每年四月份內以書面提醒所有非住宅出租單位承租人(包括議員)及互助委員會主席須符合租約條款的規定;以及派遞入信箱的宣傳品申請人有關宣傳品的申請守則,防止違規情況。 (g) 房屋署會制訂相關管理/管制措施,向違規的團體/人士/議員辦事處發出書面勸喻及書面警告。如該違規宣傳品沒有更正/移除,或出現重犯的情況,便會採取進一步管制行動。 (h) 房屋署已提供明確指引,另外亦於二零一七年四月七日向屋邨管理人員發出相關提示電郵,處理利益衝突的情況。 (i) 房屋署會利用上述(d)項提及的資料庫去管理和儲存有關資訊,為前線職員提供有用的参考資料。 房屋署正在研究各項執行細節,並預計二零一八年第一季完結前完成修訂相關指引。