背景

987. 政府自二零一四年九月一日起實施管制車輛廢氣排放新措施(「新措施」),將氮氧化物排放列入管制,以改善路邊空氣質素。在「新措施」下,環境保護署(「環保署」)在全港不同地點放置可檢測氮氧化物及其他廢氣的遙距偵測(「遙測」)儀器,如儀器偵測到駛經的車輛超過廢氣標準,該署會向車主發出「車輛廢氣測試通知書」。在接到通知書後,車主須於12個工作天內把車輛送到該署指定的「車輛廢氣測試中心」接受底盤式功率機(俗稱「跑步機」)廢氣測試,如車輛未能通過有關測試,運輸署可吊銷有關車輛的牌照。

988. 這項「新措施」用意良好。然而,申訴專員公署(公署)在「新措施」推出後不久即接到投訴,指有車輛剛通過運輸署的車輛年檢,便接獲環保署通知其車輛須進行「跑步機」測試。公署在調查投訴個案時發現,運輸署車輛年檢時進行的怠速廢氣測試,採用的標準並不包括「新措施」下的氮氧化物排放,而現時該署作年檢的22間「指定車輛測試中心」亦沒有加設檢測氮氧化物排放的「跑步機」,意味着車輛即使通過運輸署的年檢,也未必能通過「跑步機」測試的廢氣排放要求。鑑於現時環保署認可作「跑步機」測試的「指定車輛廢氣測試中心」只有四間,是否足以應付「新措施」衍生的測試及維修需求,存在疑問。

989. 另一方面,兩個部門目前仍未制定時間表,確定何時落實提升「指定車輛測試中心」的設備和功能至可進行「跑步機」測試的水平。公署因此關注環保署及運輸署在推行「新措施」上,有否因籌劃及協調不足而對市民造成不便,又或因未有充分考慮現有的配套設施(如維修中心和「指定車輛測試中心」的數量及技術水平)的應付能力,以致未能確保「新措施」得以順利推行。

990. 為此,公署展開主動調查。

申訴專員的觀察

991. 公署調查揭示,環保署及運輸署於推行「新措施」一事上,有以下四方面共八項不足之處:一、 欠缺周詳的籌劃推出「新措施」前未有為車輛維修業界提供適切支援

992. 環保署組成的專家組(當中包括運輸署的代表)早於二零零二年已完成審議顧問的研究報告,並支持其建議以遙測設備和「跑步機」檢測排放過量廢氣的車輛,但環保署至二零一一年十一月才探討具體安排。在「新措施」於二零一四年九月一日實施後首個月,車輛以「跑步機」進行廢氣測試的整體合格率只有50%。

993. 公署認為,氮氧化物無色無臭,如無特別的儀器(如「跑步機」及其他可攜式偵測氮氧化物儀器),檢測其超標與否有一定難度。公署相信,業界缺乏合適儀器偵測車輛的氮氧化物的廢氣排放水平,正是業界自覺未能掌握維修竅門的主因之一。政府當局顯然忽略了在「新措施」下業界所需的實質支援。 未有及早為車輛維修業界提供所需培訓

994. 環保署於二零一三年四月才開始透過示範、技術熱線、簡介會及與職業訓練局舉辦的短期課程,向業界提供相關資訊,而出席這些短期課程的業界人士至今只有千餘人,相比業界數以萬計的員工,明顯杯水車薪。環保署有需要正視「新措施」所衍生的維修技術問題,加強與職業訓練局等培訓組織合作,並與機電工程署商討如何透過「車輛維修技工自願註冊計劃」和「車輛維修工場自願註冊計劃」提升業界維修車輛廢氣排放超標的技能。 沒有探討把維修廢氣排放系統加入車輛維修技工註冊分類的可能性, 方便業界和車主尋找合適技工

995. 機電工程署轄下的車輛維修註冊組負責「車輛維修技工自願註冊計劃」的推廣、日常管理及運作。在該計劃下,凡具備應有資歷及╱或經驗的車輛維修技工,均可申請成為註冊車輛維修技工,使其資歷及技能得到認同。註冊技工按所提供的維修服務分類,但沒有專為檢測及維修車輛廢氣排放系統的類別。機電工程署表示,該署在推行「新措施」一事上並無角色,相關部門亦沒有就車輛維修技工註冊或維修技術問題諮詢該署。

996. 公署認為, 要確保業界具足夠技術水平維修車輛的廢氣系統,把廢氣維修加入註冊技工的維修服務分類,有助業界評估具相關技術的人手需求,車主亦可更容易尋找具相關維修專業的人士維修其車輛。假如車主無法盡快找到具相關專業的人士替車輛進行維修,不但會令他們無所適從,亦無疑會影響「新措施」的成效。 二、 宣傳不足及訊息不清「新措施」的宣傳內容未能從受影響市民(特別是車主和維修業界)的關注點出發

997. 環保署不論是宣傳海報、單張等平面廣告以至電視宣傳片,均沒有把最重要的訊息告知受眾:「已通過年檢的車輛仍有機會被遙測儀器偵測到廢氣超標和未能通過『跑步機』測試」。 有關廣告的訊息只是表達「加強廢氣管制」的措施,但沒有詳述如何加強,以及與年檢有何不同等。

998. 公署認為,「新措施」的宣傳內容欠清晰明確,容易令人誤解。事實上,部分業界人士表達他們誤解有關措施與年檢的怠速測試相若,相信與此有關。這反映當局未有從受影響市民(特別是車主和維修業界)的角度出發,針對性地提供有用資訊。 運輸署的網頁欠缺相關資訊

999. 運輸署負責車輛發牌及吊銷牌照,影響到車輛可否繼續於道路上使用,於「新措施」的推行上扮演着重要角色。事實上,運輸署亦應是車主最常接觸的部門。在一個政府的大原則下,運輸署和環保署應攜手協力宣傳「新措施」,讓車主可更早和更容易得知「新措施」的安排及須盡的責任(如妥善維修車輛),而至關重要的是提醒車主「即使車輛通過年檢,亦未必代表車輛能通過環保署的遙測廢氣排放測試和『跑步機』測試」。可是,公署發現運輸署網頁連簡單的宣傳單張也沒有,更遑論「新措施」的施行細則,該署確有不足。 三、 部門之間協調不足兩署就年檢中是否加入「跑步機」測試上未能作有效協調

1000. 運輸署替車輛進行年檢並沒有包括氮氧化物排放測試。此外,年檢的一氧化碳和碳氫化合物排放測試標準與「跑步機」測試該兩類廢氣的標準也不同。

1001. 要解決年檢與「跑步機」測試廢氣排放持不同標準的問題,最直接的做法應是把年檢提升至採用「跑步機」進行「排氣污染物」測試,務求與「新措施」的做法一致。環保署就推行「新措施」於二零一二年及二零一四年向立法會環境事務委員會提交的討論文件,亦有提及在年檢中加入氮氧化物檢測此工作目標。

1002. 不過,對應否在年檢中加入「跑步機」測試,運輸署有不同說法。該署認為,由於「不宜於道路使用」與「不符合車輛廢氣排放標準」屬兩個不同概念,原則上不應在汽車年檢中加入氮氧化物測試。然而,從方便車主的立場出發,在實務操作上應盡量在同時、同地一併進行年檢及廢氣排放測試這兩項測試。運輸署認為,車主可預約在同一時間、同一中心進行年檢及廢氣測試。 此做法在名義上仍然維持每年指定車輛須經年檢和「跑步機」兩項不同的測試,但在實際效果上,車主只須經過一次檢測,而且檢測程序並不重複,實已達到把「跑步機」納入年檢的效益。

1003. 從上文可見,運輸署及環保署的取向其實並不一致,兩個部門在推行「新措施」上是否有效協調,存在疑問。

1004. 此外,如運輸署的最新說法得以落實,將意味着年檢仍然不會包括「跑步機」測試。由於現時法例沒有要求汽車必須進行「年度廢氣排放測試」,除非修改法例,強制所有安排車輛通過年檢的車主必須另外進行「年度廢氣測試」,否則環保署若沒有偵測到廢氣超標,便無權發出「車輛廢氣測試通知書」強制車主進行「跑步機」測試,極其量也只能向車主發出善意提醒。因此,在同一地點設立廢氣測試中心而沒有法例上的配合,是否能令大多數車主在年檢時同時進行廢氣測試,實屬未知之數。另一方面,若大部分車主真的把「跑步機」廢氣測試與年檢同步進行,則年檢時間便需要額外20分鐘,這可能需要大幅度提升現時22間「指定車輛測試中心」的測試能力。須作年檢的車輛數目逐年顯著增加,無論「新措施」日後的具體安排為何,「指定車輛廢氣測試中心」與「指定車輛測試中心」的承載能力是環保署及運輸署必須考慮的重要因素。

1005. 公署認為,環保署應積極與運輸署解決二者在推行「新措施」上的分歧,盡快釐清方向和具體安排,並與相關決策局重新檢視有關的長遠策略和方針,以確保「新措施」的推行成效。 四、 未有適切考慮推行「新措施」的配套設施未有及早解決在車輛測試中心安裝「跑步機」的問題

1006. 環保署於二零一二年四月撥出款項予運輸署,以委聘顧問公司研究在運輸署驗車中心或以外地方加裝「跑步機」的可能性,但此問題在「新措施」實施前仍未獲妥善處理。事實上,二零一四年三月(即「新措施」推出前半年)已有驗車中心向環保署表示未能提供空間安裝「跑步機」。二零一五年八月(即「新措施」推出後一年),運輸署委聘的顧問公司完成報告,指出22 間「指定車輛測試中心」中,只有五間可加裝「跑步機」。目前未有在任何「指定車輛測試中心」安裝「跑步機」的確實時間表,亦未有任何「指定車輛測試中心」可以進行「跑步機」廢氣測試。

1007. 公署認為,有關提出以「跑步機」作廢氣測試的建議早於二零零二年已提出,政府實應有充足的時間研究如何騰出土地安裝「跑步機」及邀請更多營辦商參與,以及探討既有的「指定車輛測試中心」是否有空間加裝「跑步機」。然而,直至「新措施」推出,政府仍未能訂立解決方案。 未能善用車輛廢氣測試中心

1008. 資料顯示,「跑步機」的售價約160萬至240萬元,可用六年,但「指定車輛廢氣測試中心」營運成本的每月開支約23萬至24萬元,而環保署每月發出最多660張檢測通知書。以每月有20個工作天計算,即平均每個工作天約有33輛車須進行測試,即四間「指定車輛廢氣測試中心」平均每間每天只處理八宗個案,這遠較他們所能負荷的容量(32輛)為低。按現時「指定車輛廢氣測試中心」的營運成本及驗車宗數,相信難以收回成本。長此下去,驗車業界是否有更多人願意投入資金提供廢氣測試服務,存在疑問。

1009. 公署認為, 在氮氧化物測試尚未納入強制測試之前,為推廣車輛得到妥善維修的重要性,環保署應考慮制訂措施,提供誘因鼓勵車主自行到「指定車輛廢氣測試中心」檢驗氮氧化物及其他廢氣排放水平,既可令車主及早發現車輛廢氣排放超標問題,更可提升現時「指定車輛廢氣測試中心」的可持續性,對推行這項減排政策有很大幫助。

1010. 基於以上所述,申訴專員提出以下改善建議: (a) 環保署應重新與運輸署探討氮氧化物排放測試和車輛年檢的相互關係,統一理念,並與相關政策局重新檢視推行汽油及石油氣車輛廢氣排放新管制措施的長遠策略和方針,盡早制訂具體推行這些策略和方針的時間表; (b) 除了要求新的指定車輛測試中心必須預留空間安裝「跑步機」外,環保署應與運輸署盡快訂下現有可加裝「跑步機」的指定車輛測試中心落實安裝有關儀器的時間表,有需要時提供支援; (c) 運輸署應積極考慮如何加快批出新的、有預留空間以安裝「跑步機」的指定車輛測試中心,並與環保署研究如何確保這些新的測試中心會於適當時間安裝「跑步機」以提供測試服務; (d) 環保署與運輸署應密切跟進由部門及指定車輛測試中心營運者組成的專責小組評估在車輛年檢中加入「跑步機」測試,會如何影響年檢所需時間及空間的評估結果; (e) 環保署應加強與業界培訓團體(如職業訓練局、大學及專業團體)合作舉辦更多課程,並加強技術支援,令業界更能掌握廢氣排放系統的維修技術; (f) 環保署應與機電工程署商議,研究是否於註冊車輛維修技工中加入維修廢氣的專業,確保業界具相關水平,亦有助市民盡快找到具專業水平的業界人士維修車輛的廢氣排放系統; (g) 環保署應加強對業界檢測廢氣的經濟或技術支援,使業界可透過安裝「跑步機」測試或其他可攜式檢測氮氧化物排放的儀器,偵測汽車的廢氣水平,以及協助他們取得維修車輛的資訊(如個別型號車輛的維修手冊); (h) 在年檢未能提升至檢驗氮氧化物排放前,環保署應加強向公眾人士宣傳「新措施」,特別是「跑步機」的測試方法,以及車輛即使已通過年檢,仍有機會未能通過「跑步機」測試的訊息; (i) 運輸署應主動向市民宣傳「新措施」,包括在其網頁及透過其牌照辦事處提供相關資訊,確保車主認識「新措施」的運作及其維修責任; (j) 環保署應密切留意現時指定廢氣測試中心的營運情況,在有需要時提供支援,並且及早綢繆,避免有指定廢氣測試中心因經營困難倒閉而影響推行「新措施」的成效;以及(k) 環保署應考慮制訂措施,提供誘因(如資助驗車費用),令車主替車輛進行廢氣檢驗,令「新措施」更有效推行。

當局的回應

1011. 環保署和運輸署接納申訴專員的所有建議。 建議(a)

1012. 環保署和運輸署已積極跟進調查報告,並於二零一六年四月舉行會議,就各自的研究進展交換意見。兩個部門就在車輛年檢時同時同地進行氮氧化物排放測試共同探討可能方案,並認為應就進行氮氧化物測試對「指定車輛測試中心」的運作模式、經營成本及收費水平的影響,增加功率機的數量,以及現行法例是否適用等議題作出深入研究。因此,兩個部門現正就以下個別議題作進一步探討: (一) 對車輛維修及排氣測試的要求、流程、時間及資源的需求;及就現今及新的「指定車輛測試中心」及「指定車輛廢氣測試中心」可提供服務的能力的評估; (二) 透過與測試中心營運者組成的專責小組徵詢營運者如何在現有及新開辦的車輛測試中心加裝功率機的事宜及需解決的問題,例如人力配套、空間、噪音、投資、收費、技術問題等; (三) 對車主的影響;以及(四) 現行法例是否需要修改,以及相關的跟進工作等。 建議(b)

1013. 環保署和運輸署已在二零一六年五月與現有及新的「指定車輛測試中心」的營運者舉行會議,並向營運者介紹政府在同時同地作汽車年檢及功率機廢氣測試的方向。部分營運者表示對安裝功率機所需空間、測試所需時間、環境問題如噪音、人力配套、設備投資與運作成本及技術等方面需掌握較詳細的資料後才可就方案提出具體意見。為讓營運者更加了解安裝功率機的技術要求及日常運作,環保署其後安排營運業界到「指定車輛廢氣測試中心」參觀,並詳細介紹有關功率機的技術問題及廢氣測試的方法。 兩個部門會繼續協助營運者掌握安裝功率機相關的資料。

1014. 經過以上的介紹和資料提供後,營運業界已明白政府的建議。然而,由於有關測試廢氣所牽涉的問題複雜,業界的反應甚為謹慎;認為尚要進一步了解及研究箇中的限制和資源投放等,現階段對加裝功率機仍未有時間表。 建議(c)

1015. 運輸署早在二零一五年中邀請公眾申請開設新的「指定車輛測試中心」。在二零一五年底開始已陸續有新中心落成啓用。 截至二零一六年七月已經批准了18間,預計在九月前再有五間加入,預計在這次申請的審批於本年第三季完成時,總共有23間新的「指定車輛測試中心」落成。這些新的中心已預留地方供安裝功率機作廢氣測試。然而,基於上述因素,這些中心對加裝功率機仍未有時間表。 建議(d)

1016. 請參閱有關建議(b)及(c)的回應。當運輸署和環保署完成探討有關建議(a)的各因素及有初步建議時,會與專責小組評估在車輛年檢時同時進行功率機測試的具體安排,包括如何影響年檢所需的時間及空間。 建議(e)

1017. 職業訓練局自二零一四年十二月起已為車輛維修業界提供汽油及石油氣車的維修課程。此外,因應業界的需要,環保署持續舉辦講座,分享維修排放過量廢氣車輛的個案及示範以功率機進行廢氣測試。在二零一六年二月至四月,環保署已舉辦17場講座及示範,參與的車輛維修技術員共768人。

1018. 業界普遍認為上述的培訓能有效協助他們維修車輛以控制廢氣排放。環保署會因應情況,繼續舉辦這類講座和示範,以滿足業界的需要。環保署的技術支援熱線,會持續為有需要的車輛維修技術員提供技術支援。在二零一六年首半年,環保署共接獲15個電話查詢,及為車輛維修技術員提供八次聯合車輛檢測的工作。

1019. 由二零一四年九月至二零一六年六月,環保署的遙測儀器已共監察超過一百萬架次的車輛,並發出約6,700張廢氣測試通知書。被要求進行功率機測試的車輛的整體合格率為97%,其餘極少數不能通過的車輛,估計是車主不願意妥善維修較舊的車輛所致。總括來說,在環保署的支援下,車輛維修業已掌握修理技術。 環保署仍會與業界保持溝通,共同應對新的維修技術的挑戰。 建議(f)

1020. 環保署已聯絡機電工程署,並已安排在車輛維修技術諮詢委員會於二零一六年第三季舉行的會議上,討論申訴專員建議新增維修廢氣專業的可行性。 建議(g)

1021. 請參閱有關建議(e)的回應。 建議(h)

1022. 環保署自二零一六年七月起已更新宣傳單張,並特別指出「運輸署車輛年檢中的排氣污染物測試並不等同環保署的車輛廢氣排放測試。汽油和石油氣車輛即使通過年檢,亦未必代表能通過環保署的路邊遙測及以底盤式功率機輔助的廢氣測試。」環保署由本年七月起陸續安排指定車輛測試中心將宣傳單張派發給進行年檢的車主。新的宣傳單張亦已上載到環保署的網頁。 建議(i)

1023. 運輸署的網頁已經於二零一六年二月加入與「新措施」相關的連結。 建議(j)

1024. 截至二零一六年五月,全港共有五間測試汽油及石油氣車輛的指定車輛廢氣測試中心。環保署定期巡視它們,並會密切留意其營運情況。環保署現時亦租用部份中心,以用作功率機的廢氣測試示範和對車輛排放過量廢氣問題的研究。環保署亦會在資源許可情況下繼續利用這些設施與汽車業團體合辦推廣活動,以推廣維修保養車輛的訊息。此外,環保署會密切注意它們的運作,並適時檢討法定測試費用。 建議(k)

1025. 設立指定車輛廢氣測試中心的目的,是配合「新措施」,提供設施測試被檢舉的車輛,而不是為一般車輛日常廢氣檢驗而設。

1026. 現時功率機測試的整體合格率為97%,顯示維修業界在沒有功率機的輔助下,亦能妥善維修汽油及石油氣車的廢氣控制系統。因此,即使由政府提供誘因,亦未必可鼓勵車主使用功率機。