背景

1075. 多年來,政府以維持公屋「一般申請者」的輪候時間約三年為目標。此「三年上樓」的指標已逐漸成了公眾的期望,然而,申訴專員公署(公署)不時接獲市民投訴,指輪候超過三年仍未獲配屋,公署在處理個別投訴個案時亦留意到,部分申請者的輪候時間遠超於三年。為此,公署決定就公屋輪候時間的計算方法和資訊發放向香港房屋委員會(「房委會」)的執行部門房屋署展開主動調查。 「一般申請者」的輪候時間指標

1076. 為配合政府施政方針,並監察編配公屋的成效,房委會為「一般申請者」及當中的「長者一人申請者」的輪候時間定下指標,分別為三年及兩年。 平均輪候時間的定義、計算方法、資訊公布

1077. 房委會╱房屋署所指的輪候時間,是以公屋申請登記日期開始計算,直至獲首次有效編配為止的時間。「一般申請者」的平均輪候時間,是指在過去12個月所有獲安置入住公屋的「家庭申請者」及「長者一人申請者」的輪候時間平均數。房屋署會於每季結束後約五星期內,公布「一般申請者」的最新平均輪候時間,亦會公布「一般申請者」當中的「長者一人申請者」的最新平均輪候時間。

1078. 所謂「一般申請者」,實際上涵蓋了以下五類申請: (a) 一般家庭申請; (b) 「高齡單身人士」優先配屋計劃申請(亦即「長者一人申請」); (c) 「共享頤年」優先配屋計劃申請; (d) 「天倫樂」優先配屋計劃申請;以及(e) 「特快公屋編配計劃」申請。

1079. 其中第(a)類「一般家庭申請」,在配屋優次上不獲任何「優先」或「特快」安排。然而,房屋署公布的「一般申請者」的平均輪候時間,卻把五類申請一併包括在內。

1080. 此外,房屋署每月十五日會更新「編配進度」表供公眾人士查閱,並自二零一一年起每年就「一般申請者」的安置情況進行特別分析,當中包括按家庭人數和選區而計算出的輪候時間分布,以及單位供應等資料,分析報告會交予房委會資助房屋小組委員會討論。

申訴專員的觀察

房屋署不願細分及公布不同類別申請者的平均輪候時間

1081. 房屋署在計算「一般申請者」平均輪候時間時, 涵蓋五類申請, 而各類別所獲安排優次不同。在調查期間,公署曾建議房屋署按申請類別公布平均輪候時間,若有困難,至少也應公布撇除「長者一人申請者」後的其他「一般家庭」申請者的平均輪候時間。公署並要求該署提供「一般申請者」所涵蓋的各個申請類別的平均輪候時間數據,以探討撇除「長者一人申請者」及各「優先」和「特快」計劃後的「一般家庭」的平均輪候時間。然而,該署未能提供相關數據。

1082. 房屋署解釋,「一般申請者」的平均輪候時間應以整體形式公布(即涵蓋上文第四段的第(a)至(e)類),以評估能否達到三年配屋的指標。

1083. 該署又認為,對於在輪候冊上仍未獲配屋的申請者而言,他們的輪候時間難以預計,因此每月十五日更新的「編配進度」表,對申請者可能更有用。

1084. 公署認為,房屋署籠統地計算和公布「一般申請者」平均輪候時間,未能有效反映實況,尤其是對「一般家庭」申請者而言,容易造成誤導和招致投訴,更可能被指製造「三年上樓」的假象。

1085. 公署亦認為,若房屋署僅提供籠統的整體平均輪候時間數值,申請者便只能以該數值作指標衡量自己的個案,當期望與實際情況出現落差時,自然會衍生不滿。再者,申請者如不清楚所謂平均輪候時間的實際含意,在輪候超過三年後仍無跡象獲配屋,難免會感氣憤,作出投訴實可以理解。

1086. 公署對房屋署不願細分「一般申請者」平均輪候時間的取態有保留。事實上,輪候公屋人士均希望得知或能大致評估何時可以「上樓」,細分後的平均輪候時間能反映實況,有助申請者(特別對於沒有任何「優先」或「特快」安排的「一般家庭」申請者)籌劃自己的住屋安排。 房屋署不願發放更多與公屋輪候相關的其他資訊

1087. 房屋署坐擁一些關鍵性的輪候時間因素資料,如選區、家庭人數及預計單位供應量等數據。這些資料雖非保密,但一般市民或公屋申請者未必知悉資料所在,亦未必能詳細閱讀分析報告,因此,公署在調查期間,亦曾建議房屋署多走一步,每年在完成分析報告後再綜合整理當中的資料,並透過宣傳渠道發放。

1088. 房屋署表示, 分析報告只供房委會資助房屋小組委員會討論之用。此外,由於有關分析每年才進行一次,並不能反映最新情況,故該署認為,該年度分析報告中的資訊未必能協助申請者作出對其最有利的決定,甚至可能會誤導申請者更改家庭人數、申請選區等資料,若最終令輪候時間延長,對申請者更為不利。

1089. 對於房屋署指這些資訊對申請者未必有用的說法,公署不能苟同;縱使這些資訊只反映過去一年的趨勢而不代表將來,亦不等如這些資訊沒有參考價值。事實上,不少規劃均以過去的趨勢作為重要參考。況且,一個開明問責的政府不會以「資訊未必對市民有用」而拒絕公開資料。公署亦看不出這些資訊如何會誤導申請者。房屋署如擔心資訊會引致誤解,可在發放資訊時作補充說明。總括而言,房屋署拒絕為申請者多走一步,有違政府一直標榜致力達致公開透明的精神,並不可取。 房屋署不願公開第二次及第三次配屋資訊

1090. 房委會並無為第二次及第三次有效編配定下輪候時間指標。未具「可被接納」理由而拒絕配屋建議,可能會延長輪候時間。若申請者在決定是否接受首次編配前清楚知道第二次及第三次配屋的輪候時間並無指標可循,有可能要再等一段時間才獲下一次編配,當有助他們認真考慮是否拒絕首次編配。因此,公署建議房屋署於「公屋申請」的宣傳資料中說明第二次及第三次配屋並無輪候時間指標,並盡可能提供過去一年獲第二次及第三次配屋的平均輪候時間數據,供申請者參考。

1091. 房屋署表示,申請者是否接納編配,完全是個人的決定,並不在該署的掌握之中。另一方面,曾拒絕編配的申請者將於何時再獲編配,取決於多項因素,他們再獲編配的時間可能有很大差異,因此,該署認為,有關第二次及第三次配屋的平均輪候時間數據,對申請者的參考價值可能有限。

1092. 然而,公署認為,公開第二次及第三次配屋的資訊,會有助申請者於獲首次配屋時作出認真和審慎的決定。

1093. 總括而言,公署認為,房屋署公開有關輪候公屋資料有欠透明。上文提及的資訊均有助申請者更明白公屋輪候冊的運作,有助減少投訴和因輪候時間長而衍生的不滿,房屋署應秉持開明問責的精神,盡量公開這些涉及公屋輪候時間的資訊。鑑於以上所述,申訴專員建議房屋署就下列課題重新審視其不公開發放進一步資訊的理據,並提交房委會再作審議: (a) 按不同類別申請者計算和公布平均輪候時間,若不能一蹴而就,至少也應計算和公布撇除「長者一人申請者」後的其他「一般家庭」申請者的平均輪候時間,以令資訊較務實和貼近事實。如有需要,應諮詢相關持份者(如公屋申請者)的意見; (b) 綜合整理「一般申請者」安置情況分析報告中有關家庭人數和選區的輪候時間分布及單位供應的資料,並上載於「公屋申請」網頁中供公眾參考;以及(c) 在公屋申請指引中說明第二次及第三次配屋並無輪候時間指標,以及盡可能提供過去一年獲第二次及第三次配屋的平均輪候時間數據。

當局的回應

1094. 房屋署接納申訴專員的建議,並已採取下述跟進行動。

1095. 房屋署已仔細研究調查報告提出的課題,並提交房委會資助房屋小組委員會審議。房委會資助房屋小組委員會於二零一六年三月十五日的會議上,詳細討論了公署的調查結果。

1096. 就課題(a)而言,按房委會現行政策,一般申請者(包括各類別家庭申請者和長者一人申請者)較非長者一人申請者優先,並以一般申請者平均輪候約三年獲首次編配單位為目標。為滿足長者的住屋需求,房委會亦進一步訂下以長者一人申請者平均輪候約兩年獲首次編配單位為目標。輪候時間是以公屋申請登記日期開始計算,直至首次配屋為止,但不包括申請期間的任何凍結時段(例如申請者尚未符合居港年期規定、申請者正等待家庭成員來港團聚而要求暫緩申請、申請者在獄中服刑等)。一般申請者的平均輪候時間,是指在過去十二個月獲安置入住公屋的一般申請者的輪候時間平均數。

1097. 資助房屋小組委員會備悉,房屋署按過去十二個月的每一個真實個案的數據編制並以整體形式公布一般申請者的平均輪候時間,以及當中長者一人申請者的平均輪候時間,以實際數據評估房委會可否達到上述兩個目標。資助房屋小組委員會亦備悉由於長者也屬一般申請者類別,不宜因房委會多走一步照顧長者,而把長者從房委會計算一般申請者平均輪候時間可否達到目標時排除。

1098. 至於調查報告認為參加「共享頤年」優先配屋計劃、「天倫樂」優先配屋計劃和「特快公屋編配計劃」申請者的平均輪候時間應該分別計算和公布,資助房屋小組委員會備悉這三類人士均為「一般申請者」。平均輪候約三年獲首次編配單位的目標同樣適用於他們,故此他們的輪候時間亦在一般申請者的平均輪候時間中反映。此外,並非所有申請者均會參加此三項計劃,而在這些計劃下可供編配的單位數目亦受不同因素影響。當中「特快公屋編配計劃」更是根據公屋資源情況推出,並非一條可供排隊輪候的隊伍。

1099. 為加強資訊透明度,資助房屋小組委員會認為可以把公屋申請數目和平均輪候時間的資訊連結放置在網頁較顯眼的位置,方便公眾參考。因應小組委員會的意見,房屋署已在網頁的首頁和「編配進度」頁面加入連結,讓申請者更容易獲取有關公屋申請數目和平均輪候時間的資訊。

1100. 就課題(b)而言,資助房屋小組委員會備悉房屋署每年就一般申請者安置情況進行特別分析的文件,均會在小組委員會討論後上載至網頁「房委會文件庫」中。因應調查報告的意見,房屋署已把文件連結上載於「公屋申請」網頁中,進一步方便公眾參考。此外,資助房屋小組委員會認為可以把過去一年獲安置入住公屋的一般申請者,按其所選地區和家庭人數的輪候時間分布上載至網頁,方便公眾參考。因應小組委員會的意見,房屋署已把有關資料上載至網頁,並會定期更新,以進一步加強資訊的透明度。

1101. 至於有關公屋單位供應的資料,資助房屋小組委員會備悉,房屋署現時已透過網頁公布最新的未來五年公營房屋預測建屋量,並會於每個季度更新,供公眾人士參考。政府亦會每年向立法會房屋事務委員會報告「公營房屋建設計劃」。

1102. 資助房屋小組委員會亦備悉對個別申請者而言,各分區不同家庭人數的公屋申請最新編配進度可能更為有用,而房屋署多年以來已經每月將各分區不同家庭人數的最新公屋編配進度於報章刊登,並上載至其網頁以供申請者參考。

1103. 就課題(c)而言,資助房屋小組委員會備悉房屋署在公屋申請指引內的平均輪候時間定義,已清楚說明輪候時間是以公屋申請登記日期開始計算,直至首次配屋為止。一般而言,由於拒絕接受首次編配的申請者已排在輪候冊的最前端部分,只要有合適的單位,房屋署便會盡快編配予這些申請者,並不會因為申請者曾拒絕首次或第二次編配而改變其輪候次序。然而,何時再有合適的單位可供編配予他們,則取決於一系列因素,包括各區新建和回收單位的供應、其他同時獲編配的申請者會否拒絕編配因而騰出單位、個別申請者的情況(例如申請者因特殊理由獲社會福利署推薦編配往指定地區但該區尚未有合適單位)等。這些因素均會令第二及第三次配屋的輪候時間有很大差異,過往的趨勢不代表將來的情況。因此,提供獲第二及第三次配屋的平均輪候時間數據,無助申請者更準確估計其輪候時間,更可能有申請者因為這些不能代表一般情況的資訊而作出不利他們的決定。

1104. 雖然申請者最多可獲三次編配,但申請者於首次編配時已經獲得安置的機會。換句話說,申請者若接受首次編配的單位,即可獲得安置。申請者是否接納首次編配或等候餘下的編配機會,完全是個人的決定,其個人選擇或考慮並不在房屋署的掌握之中。

1105. 總括而言,資助房屋小組委員會備悉房屋署一直透過不同渠道提供有關輪候公屋的資訊,並已因應調查報告和小組委員會的意見進一步加強資訊透明度。這些渠道包括: (a) 在公屋申請指引及房屋署網頁內詳細解釋平均輪候時間的定義和計算基礎; (b) 每月於報章及房屋署網頁刊登各分區不同家庭人數的最新公屋編配進度; (c) 於每季結束後約五星期,把最新季度的公屋申請數目和平均輪候時間上載至房屋署網頁,並因應房委會資助房屋小組委員會的意見,在網頁的首頁和「編配進度」頁面加入連結,讓申請者更容易獲取有關公屋申請數目和平均輪候時間的資訊; (d) 透過房屋署網頁公布最新的未來五年公營房屋預測建屋量,並於每個季度更新; (e) 把每年就一般申請者安置情況進行特別分析的文件,上載至其網頁的「房委會文件庫」中,並因應調查報告的意見,把連結上載至「公屋申請」網頁;及(f) 因應房委會資助房屋小組委員會的意見,把過去一年獲安置入住公屋的一般申請者按其所選地區和家庭人數的輪候時間分布上載至網頁網頁,並定期更新,以進一步加強資訊透明度。

1106. 房屋署已於二零一六年六月把上述回應提交公署。