背景

1118. 地政總署負責執管非法佔用政府土地(佔地)及違反土地契約條款(違契)兩種情況。若有人佔地,該署可根據《土地(雜項條文)條例》採取土地管制行動;若私人土地的業主違契,該署可採取執行契約條款行動。

1119. 然而,長久以來,地政總署很多時候都容許佔地者及違契者藉着向該署申請短期租約或短期豁免地契條款,把違規情況規範化。

1120. 由於地政總署審批上述規範化申請往往逾年仍未完成,加上在審批申請期間,該署一般都會暫緩其執管行動,以致鄰近的居民或會因違規情況持續而長期蒙受所造成的滋擾或不便。因此,申訴專員公署(公署)進行主動調查,以探究現行規範化制度的不足之處。 處理規範化申請的程序

1121. 不論是以短期租約方式把佔地情況規範化的申請(短期租約申請),或是以短期豁免方式把違契情況規範化的申請(短期豁免申請),皆由當區地政處負責處理。

1122. 若短期租約申請獲得批准,地政處會向申請人收取租金及行政費用;而獲批的短期豁免申請,則會收取豁免費及行政費用。不論是租金或豁免費,一般都會追溯至地政處最初發現違規情況當日。

1123. 對於簡單的短期租約申請,地政處須於24個星期內完成;至於把工業用途單位改作商業用途的短期豁免申請,在申請人獲得城市規劃委員會批准及向地政處繳交行政費用後,地政處須於4個月內發出短期豁免的基本條件(包括豁免費的數額)通知書。

申訴專員的觀察

1124. 公署的調查發現,不論是地政總署執管佔地及違契問題的策略,或是就該等違規情況而設立的規範化制度,皆有明顯的不足之處。 執管佔地及違契問題之策略

1125. 地政總署多年來一直以資源有限為由,不會就佔地及違契情況定期進行主動巡查,一般只會在收到投訴或其他部門轉介後才到場視察,而且在發現違規情況後又容許違規者申請規範化,是變相鼓勵及縱容「先斬不奏」及「先斬後奏」的情況,以致違規問題不斷惡化。 公署認為,若要有效解決問題,該署實有必要盡早摒棄現行不作主動巡查的執管方針。 現行規範化制度的設計及執行情況

1126. 地政總署就佔地及違契情況所設立的規範化制度,主要有以下四方面的問題 –(a) 違規者提出規範化申請,無須付出成本,更可「賺得」在等待申請結果頗長的期間繼續違規。那即是變相鼓勵違規者在被揭發後索性藉着申請規範化拖延署方的執管行動。公署認為,地政總署應在規範化制度下引入「違規成本」的概念,例如:向申請人收取「暫准費」,防止他們濫用規範化制度; (b) 地政處不時會延誤處理規範化申請,甚至把個案擱置多年不理,結果推遲了執管行動,亦導致庫房少收了(甚至完全未能收取)租金或豁免費。公署認為,地政總署必須認真檢討其監察規範化申請處理進度之機制; (c) 有個案顯示,雖然已有市民對所涉物業單位作出投訴或有相關部門對規範化申請提出了關注,地政處仍暫緩執管行動;以及(d) 地政總署並無就已批出把佔地情況規範化的短期租約進行統計。換言之,該署無法全面掌握該些短期租約所涉及的土地面積有多少、分布如何,以及為庫房帶來多少收入。

1127. 地政總署重申,基於資源所限,該署難以定期進行主動巡查。 該署近年已有策略地就數個重點範疇進行主動巡查及加強執管。

1128. 就現行的規範化制度,經考慮公署的評論後,地政總署最終表示願意作出改善:收緊地政處於處理規範化申請期間暫緩執管行動的做法。除非因某些「特殊因素」而須暫緩執管行動,否則地政處不會再因違規者提出規範化申請而暫緩執管行動。「特殊因素」包括視乎執管行動會否抵觸政府的政策方向、對社會民生帶來負面影響或帶來安全風險。

1129. 地政總署提出了以下改善措施 –(a) 就暫緩執管行動的規範化申請個案,該署會考慮向申請人收取「暫准費」,並會加強監察處理該些申請的進度; (b) 會考慮要求所有短期租約申請及短期豁免申請的申請人於地政處開始審批其申請即繳交行政費用;以及(c) 會改良現有的短期租約資料庫,在系統中加入租約是否屬於規範化的分類。

1130. 公署認為,地政總署近年在傳媒揭發重大事故後加強巡查和執管,只能暫時解決個別違規情況。若要更有效阻嚇違規者「佔地」或「違契」,該署終究不能只待收到投訴、轉介或傳媒報道後才進行巡查,原因是 –(a) 一般市民未必知道何者屬於違規情況,大多只會在感到滋擾或安全受威脅時才作出投訴;以及(b) 待至傳媒報道時,違規情況往往已變得嚴重和廣泛,問題將難以解決。

1131. 對於地政總署打算日後在處理規範化申請期間一般不會暫緩執管行動,公署認為那是正面可取的。不過,新措施若要達到預期效果,該署必須嚴格執行,不能隨意援引「特殊因素」而暫緩執管行動。

1132. 申訴專員建議地政總署 –(a) 調配資源,就非法佔用政府土地及違反地契條款的情況制訂主動巡查的機制,並提升執管行動的效率,以更有效地阻嚇違規; (b) 盡快落實收緊於處理規範化申請期間暫緩執管行動的做法(包括引入收取「暫准費」的安排),並為容許暫緩執管行動的「特殊因素」制訂清晰、明確及具體的指引,以及規定只有署方高層人員才可批准暫緩執管行動; (c) 為不暫緩執管行動的個案訂定行動時間表,密切監察行動進度,適時把行動升級,以確保違規情況得以盡快遏止; (d) 盡快落實,在開始審批短期租約申請及短期豁免申請時,即要求申請人繳交行政費用的措施;以及(e) 盡快落實在短期租約資料庫中加入規範化的分類,並陸續備存所有新舊的規範化短期租約的資料。

當局的回應

1133. 地政總署接納建議(a),並會因應社會關注就重點範疇作主動巡查及加强執管。在非法佔用政府土地方面,就已公佈的新發展區及現有寮屋區,會透過使用無人駕駛飛機系統及航空照片,加强調查及搜集資料工作,以盡力偵測非法搭建構築物。至於違反地契條款方面,地政總署針對工廈違契個案,採取以風險為本的執管策略,並會在有關的目標工廈作主動巡查。

1134. 地政總署接納建議(b)。由二零一七年三月二十八日起不合法佔用政府土地的個案,署方一律不會接受佔用人提出的規範化申請。 換言之,地政總署不會給當事人機會透過規範化申請延續使用有關土地的情況,一經發現,佔用人必須在法定執管通告的限期前停止佔用及拆除搭建物,否則署方會考慮提出檢控。對於三月二十八日以前已開始不合法佔用政府土地的個案,若佔用人在署方發出的法定執管通告屆滿前提出規範化申請,地政總署會收緊處理申請安排,以防止投機取巧的人士透過提出申請拖延署方的管制行動。經收緊的安排包括–(i) 分區地政處在收到申請後,會先檢視申請是否符合基本條件,條件包括該政府土地基於位置、地形、面積等因素並不可以獨立出租給其他人士(申請人除外);該政府土地在短期內沒有其他用途(甚至未有訂定長期用途);該申請屬非居住用途;和申請用途是相關規劃大綱圖經常准許或屬於可向城市規劃委員會提出申請的用途。若未能符合這些基本條件,署方不會受理申請並會繼續採取執法行動。 (ii) 對於獲受理的申請會要求先付費:如規範化申請符合上述初步條件,分區地政處會先收取行政費和相等於12個月市值租金的一次性附有懲罰意味的費用。地政處在申請人繳交所有費用後才會進一步處理申請。申請人須同意在處理申請期間開始繳交按季收取並以市值租金計算的容忍費。不論獲受理的申請最終獲批核與否,所有已繳之費用將不會退還。 (iii) 如申請經諮詢相關部門及進一步考慮後最終被拒絕,地政處會恢復採取執管行動。

1135. 地政總署接納建議(c)。各分區地政處會定期在由各分區地政專員擔任主席的『分區檢討會議』檢討不合法佔用未批租土地個案情況,適時調整各個案執管行動的優先次序,盡量利用現有人手資源致力遏止不合法佔用未批租土地的情況。

1136. 地政總署接納建議(d)。就短期租約申請,地政總署已經實施新措施,要求申請人必須繳交行政費用後,分區地政處才會進一步處理申請,詳情請參閲上文建議(b)的回應。現階段地政總署首要優先是審視、制訂和推行措施打擊不合法佔用政府土地的情況,以及根據經收緊的安排處理規範化短期租約申請。地政總署將會因應人手資源的情況,於稍後時間硏究如何落實調查報告中其他有關處理違反地契條款規範化短期豁免申請及相關執管行動的建議。

1137. 地政總署接納建議(e),並已落實在短期租約資料庫中加入規範化的分類,所有新批直接批租短期租約須註明是否規範化申請。