背景

889. 這次主動調查旨在審研食物及衞生局(食衞局)及衞生署轄下的控煙辦公室(控煙辦)處理違例吸煙的執法機制是否有效;就其他法定控煙執法部門的工作協調是否足夠,以及可予改善之處。 訴專員公署的觀察

890. 申專員公署(公署)認為,食衞局及控煙辦於三方面有九項不足之處。 執法機制上的不足(a) 夜間執勤不足

891. 過去四年,控煙辦每年在夜更成功發出定額罰款通知書的數字只為日間的三分之一至四分之一,意味着某些場所如酒吧和食肆的違例吸煙的部分高峰時段,控煙辦並沒有派人進行突擊巡查,錯失執法的黃金機會。 (b) 人手不足、流失率高

892. 控煙辦的實際人手只有 79人,加上控煙督察的流失率長期偏高(二零一五至一六年度為 16.3%)。假如衞生署未能改善控煙督察的流失情況,長遠而言將會影響執法的效率。 (c) 跟進投訴的指引未能與時並進

893. 根據控煙辦的內部指引,控煙督察會於收到投後的 21天內始進行首次巡查。控煙辦應積極研究把首次巡查的時限縮短,以及考慮就不同地點訂立優次。

894. 此外,控煙辦應加強與投人的溝通,並根據所得資料安排巡查時間,避免浪費本已緊絀的人力資源。 (d) 加強與控煙督察以外的要證人合作

895. 吸煙是瞬間行為,要即場逮捕違例者存在困難。然而,若市民願意提供供及出庭指證,成功檢控的機會將大增。衞生署可加強宣傳,令更多市民願意挺身指證違例吸煙人士。 (e) 加強便衣人員執法

896. 控煙辦可加強便衣人員在執法方面的角色,特別是在舉證上(例如作為目擊證人、勘察、甚至可拍下事涉現場的違例吸煙情況等),與制服人員作出配合,加強執法效果。 協調機制上的不足(f) 食局及生署未有妥善協調控煙執法工作

897. 食物環境衞生署(食環署)、康樂及文化事務署(康文署)及房屋署均有權在其轄下場地違例吸煙的人士作出檢控。然而,控煙辦過去四年的「須加強巡查地點」名單上,約五分之一的地點為食環署及康文署所管轄的場地,而這兩個部門的檢控個案每年只有數十宗。

898. 公署認為,食衞局應更積極協調及支援各執法部門的控煙工作,而非被動地倚賴部門在各自的管轄範圍內執行控煙工作。 (g) 政府部門未能以身作則,做好場地管理人的職責

899. 個別政府部門連自己辦公室的違例吸煙題也未能處理好。 公署認為,政府部門及公營機構必須以身作則,認真履行場地管理人的職責。 法例方面的不足(h) 場地管理人不履行控煙條例的規定,無須受罰

900. 不少先進國家(包括英國、加拿大、澳洲、新西蘭、新加坡等)的法例都有相關條文,對縱容違例吸煙的場地管理人施行罰則。 反觀香港,現時的法例仍然沒有相關條款。

901. 不少違例吸煙的個案,涉案人士是機構的僱員,而場地管理人作為他們的僱主或上司,絕對有能力及責任遏止其僱員的違例吸煙行為。 (i) 就娛樂場所施加相關禁煙牌照條件

902. 不少娛樂場所如桌球中心、麻將館、天九館和遊戲機中心的違例吸煙的題均較嚴重。政府可研究授權予相關的發牌機構和部門,將控煙工作納入相關場地的發牌條件中。

903. 鑑於以上所述,申專員政府提出 11項改善建議 –提升執法效率(a) 加強在夜間(特別是公眾假期前後及期間)的執法行動; (b) 檢視是否需要增加現時控煙辦的人手,並檢討流失率偏高的原因; (c) 加強與投人的溝通,了解有關的違例吸煙情況,避免浪費人力資源; (d) 檢討並縮短首次巡查的時限指標; (e) 就不同地點訂立巡查優次; (f) 加強宣傳,鼓勵目擊者挺身而出,指證違例吸煙人士; (g) 加強便衣人員在執法方面的角色;制訂有效的協調機制(h) 設立有效的協調機制,在較高層次協調不同部門及政策局的控煙工作; (i) 制定策略,督促及鼓勵場地管理人(特別是被列入「須加強巡查地點」的場地)履行控煙工作的責任;針對法例的不足(j) 參考外國經驗,考慮檢討法例,令默許或縱容違例吸煙的場地管理人負上刑責(特別是針對員工的違例吸煙行為);及(k) 與發牌機構及律政司商討,透過各自的條例加入發牌條件,令場地管理人必須執行控煙工作。

當局的回應

904. 政府接納申專員的建議,並已採取下述的跟進行動 –(a) 衞生署控煙辦已於二零一年十二月成立由退休警務人員組成的專責隊伍,以加強於晚間及公眾假期,以及於「須加強巡查地點」名單內的禁煙區的執法工作。在增撥資源加強執法人手下,晚間巡查的數目已由二零一六年的 442次,增加至二零一年的 542次,並於二零一八年首六個月再增加至578次。另外,控煙辦在二零一八年年底 二零一九年年初會額外增聘 30位合約兼職控煙督察,以進一步加強控煙執法工作。 衞生署會繼續定期檢討控煙辦人手編制,並按需要透過既定程序尋求增撥資源。 (b) 控煙辦已採取措施以回應因執法人員流失而可能出現的人手不足題。例如控煙辦於二零一至一八年度(截至二零一八年三月底)已聘請了 7位合約控煙督察和 35位合約兼職控煙督察,以加強執法人手。另外,如上文所述,控煙辦在二零一八年年底 二零一九年年初會額外增聘 30位合約兼職控煙督察,以進一步加強控煙執法工作。 衞生署會繼續不時檢討控煙辦人手編制,並按需要透過既定程序尋求增撥資源,如上述提及的專責隊伍便是紓緩人手壓力的策略之一。除增撥資源外,控煙辦亦保持與前線員工定期溝通,包括定期舉行內部會議以檢視前線員工的工作情況。 此外,借調到控煙辦的警務人員會定期提供訓練予前線員工,這不但能改善日常執法工作技巧,亦可裝備前線員工更安全和有效地執行職務。事實上,員工流失率已由二零一四至一五年度的 26.3%下降至二零一六至一七年度的 12.7%,並進一步下降至二零一七至一八年度的 7.5%。 (c) 控煙辦一向都有因應個案詳情安排查,並已提醒控煙督察需加強與公眾的溝通,根據內部指引,盡可能按照所得資料安排查時間。 (d) 控煙辦於二零一八年初曾就有關首查時間進行檢討。結果顯示,在二零一七年控煙辦曾處理的違例吸煙投訴個案中,約 9%個案的首查均在收到投訴後 1天內進行,而平均首查時間為 天。 然而,在收到投訴後首查的時間受到多項因素影響,包括聯絡投訴人獲取詳細資料的時間、投訴內容的複雜性、投訴地點是否屬於偏遠及難以到達的地方及人力資源狀況等。 而根據是檢討的結果,控煙辦已採用按照風險水平方式以釐定首查時限機制,即較高風險地點包括「須加強查地點」名單內及繁忙地區的禁煙區等會安排優先查,藉此縮短首查時間。控煙辦將會更新相關的內部指引。 (e) 控煙辦已採納按照風險水平方式以釐定首查時限,當中較高風險地點包括「須加強查地點」名單內及繁忙地區的禁煙區等的首查時限將會縮短。控煙辦將會更新相關的內部指引。 (f) 就檢控而言,目擊者的證據以及違例吸煙者的身分資料,對能否成功檢控尤重要。而大部分的個案,一般市民均無法辨認違例吸煙者。雖然如此,控煙辦會繼續鼓勵目擊違例吸煙行為的人士提供足夠證據,以便指證違例吸煙者。控煙辦已於定期內部會議指示控煙督察有關事宜。 (g) 控煙督察在執行職務時穿著制服除了可以讓公眾更容易辨別前線執法人員外,也是一個保障控煙督察在執勤時安全的必要措施。為此,控煙辦要求控煙督察在執行職務時必須穿著制服。然而,控煙辦理解便衣人員在特定處境的特殊作用,因此已安排控煙督察在合適的情況下以便衣進行執法工作(包括進行勘察及作為目擊證人等 )。於二零一八年的首六個月,控煙辦總共進行了 59涉及便衣人員的執法行動。 控煙辦會繼續在有需要及現環境合適的情況下,安排控煙督察以便衣人員配合制服人員的執法行動。 (h) 食衞局局長已於二零一八年三月二十三日去信食環署、康文署及房屋署提醒他們有關地管理人的責任,並鼓勵他們繼續與控煙辦保持密切溝通及安排聯合行動。 控煙辦一直採取不同措施以協調他控煙執法部門,包括食環署和康文署等,於管理的所執行控煙執法工作。例如控煙辦已提供相關指引予他部門參考,以協助執行控煙工作。此外,控煙辦亦會定期通知有關執法部門各區的違例吸煙「須加強查地點」名單。而自二零一八年起控煙辦亦已將通知期由過往的每半年一增加至每兩個月一。 控煙辦會按實際情況及需要與各部門安排聯合行動,以打擊違例吸煙情況。聯合行動的數字已由二零一七年全年 69宗增加至二零一八年首五個月的 39宗。 為進一步加強控煙執法部門間的溝通和聯繫,控煙辦已分別於二零一八年三月二十六日和七月四日與食環署及三月二十八日和六月二十六日與康文署舉行工作會議,商討有關由該兩個部門所管理的所的控煙工作事宜。此模式的工作會議將來會定期舉行,預約每三個月舉行一。 (i) 食物及衞生局已更新「食物及衞生局通告第 2/2009號無煙政府」,並向各政策局及部門重發通告,藉此提醒各政策局及部門執行控煙規定。控煙辦一直透過舉辦講座及於進行查時向地管理人講解《吸煙(公眾衞生)條例》(第 371章)所賦予地管理人的權力。此外,控煙辦亦有印製各式指引以協助所管理人執行禁煙規定。 除與控煙辦舉行聯合行動外,食環署亦已調派街市特遣隊,聯同分區街市管理人員針對各類街市內違例事項,包括吸煙罪行,進行執法工作,並於二零一八年六月增加街市特遣隊的人手,加強在公眾街市內執法。於二零一八年一月至六月期間,食環署向在地禁煙區內違例吸煙人士發出 44張違例吸煙定額罰款通知書。食環署亦已透過不同措施加強宣傳,不准在公眾街市 熟食中心 市吸煙。 (j) 食物及衞生局與控煙辦一直有留意個别海外司法管轄區的法例對所管理人就所內違反禁煙規定的行為負上法律責任的要求。施行有關規定時,各地政府必須考慮當地的禁煙規定執行的實際情況,如公眾及業界反應等。 在二零零六年,立法會曾討論所管理人須為有人在管理的地內違例吸煙而負上刑責的建議,不過,鑒於該建議對不同業界都有重大影響,而業界亦擔心僱員和所管理人對實施這項措施非常抗拒,以致在執法上有困難。 為平衡各方的考慮及運作上的困難,政府最終未有加入要求所管理人負上刑責的條文。如要仿傚部分海外司法管轄區的做法對所管理人施加刑責,政府必須仔細研究並進行廣泛諮詢,與不同業界討論和深入考慮各業界的意見,以探討施行有關規定是否切實可行。食物及衞生局與控煙辦會繼續留意有關規定在外國推行的進展。 (k) 現時發牌機構均依據各自條例所賦予的職能和權力訂定發牌和持牌條件。控煙辦已按申訴專員告內的建議與娛樂所的發牌機構,包括康文署及民政事務總署(民政總署)商討於發牌條件內增設控煙規定的可行性。 控煙辦已於二零一八年三月二十八日與康文署舉行會議商討於發給娛樂所(包括桌球中心、公眾保齡球和公眾溜冰等)的牌照內加入控煙條款。康文署回覆指由於須修改現行法例方可於發牌條件內加上要求持牌人控煙的條款,故若將來在有關法例作出相關修訂時,該署會考慮加入控煙條款於發牌條件內。另一方面,康文署表示,在查娛樂所時,若發現有違例吸煙的情況,會考慮向該娛樂所持牌人發出警告。 另外,控煙辦在二零一二年十二月已與民政總署商討在發給麻將館、天九處所及遊戲機中心的牌照內加入禁煙規定。 然而,民政總署在徵詢律政司的意見後認為此項建議並不可行。民政總署在申訴專員告發表後(二零一八年五月)再來函控煙辦重申此項建議並不可行。控煙辦會繼續與他發牌機構聯絡,商討在發牌條件內加入禁煙規定事宜。