背景

1138. 公眾泳池及泳灘因當值救生員不足而須臨時關閉的情況時有所聞,原因不一而足,部分與工會發起的工業行動有關,而另外的原因則與康樂及文化事務署(康文署)對救生員的編配和管理有關。申訴專員公署(公署)在調查一宗投訴個案時得悉,九龍公園游泳池在二零一三年六月至九月因救生員集體請病假而須暫時關閉部分泳池設施的日數,遠較二零一一年及二零一二年同期為多,反映問題愈趨嚴重。

1139. 公署關注到康文署轄下游泳設施因救生員編配問題而未能開放予市民使用,不但浪費公共設施和資源,亦對市民造成不便。因此,申訴專員展開這項主動調查。鑑於《申訴專員條例》規定,公署不得調查政府部門職位的薪酬、服務條件、紀律等人事管理事宜,故是次主動調查的焦點並不在康文署的人事管理事務本身,而是從保障公眾使用泳池及泳灘權利的角度,去探討該署在管理泳池及泳灘,包括編配救生員方面,有否不足和須改善之處。

申訴專員的觀察

1140. 公署的調查揭示,康文署在處理泳池及泳灘因救生員不足而須關閉的問題上有以下不足和可改善之處。 動員救生員人手的能力不足

1141. 康文署表示,在編排救生員人手時,除了編排每更有足夠基本人手外,一般會在每更編多一至兩名緩衝人手,以加強救生服務。 而當臨時請病假的救生員人數超過緩衝人手而令泳池或泳灘出現救生員人手不足情況,場地主管會按照既定程序,立即聯絡本池或同區的替假、下一更或正在放例假的同事,並安排上班替補,又或聯絡同區其他泳池及泳灘,商討借調人手,以維持泳池及泳灘的服務。 緩衝人手不足,沒有設立輪流替補更表

1142. 然而,在實際情況下,由於上述替假或正在放假的同事均尚未準備上班,即使他們應允替補,仍需時到達場地。至於借調另一場地的人手,站在該場地的場館管理人的立場,他們亦會擔心,若在借調人手後他們的場地出現突發事件而致人手不足,也同樣會發生局部甚至全部關閉的情況。此外,康文署現時並無明確規定借調人手到另一泳池及泳灘的安排,假如被調派的員工相信另一泳池的員工正進行類似「集體請病假」的抵制行動,為免被同事排擠,他們也未必願意替假。因此,康文署應考慮適當增加緩衝人手,以及規範化「替更」人手的安排,避免引起爭拗之餘,亦可令場地主管更安心地按需要互相調配人手。 旺季(六月至八月)期間人手緊張

1143. 鑑於經常有救生員選擇於最繁忙的六月至八月期間放取例假,影響了人手安排,康文署應採取有效措施,確保有足夠人手維持旺季期間各設施的順利運作,並安排救生員在其他時段放取例假。 招聘季節性救生員有困難

1144. 近年來, 康文署招聘季節性救生員愈來愈困難,而近年新落成的私人屋苑都設有包括泳池在內的大型會所,對救生員的需求不斷上升。面對市場競爭愈來愈大,康文署必須更具彈性地從多方面尋求解決季節性救生員招聘困難的方案,例如從工作性質、經驗技能等方向考慮重整季節性救生員的職級和待遇以吸引人才。 動員兼職時薪季節性救生員或義務救生員

1145. 安排兼職時薪季節性救生員或義務救生員替補,可令康文署更靈活調配人手,提高應變能力。針對兼職時薪季節性救生員或義務救生員的救生經驗一般較淺的問題,康文署可透過定期的培訓(如演習)和獎勵計劃,提升他們的專業水平,增加他們進行救生工作的信心和能力,以及加強他們提供服務的誘因。同時,康文署應充分掌握兼職時薪季節性救生員或義務救生員(特別是一些非在職在學人士)可以擔當救生工作的時段、地點等,從而優化他們的編更安排。一旦遇上突發情況需要他們替補時,康文署便可更快調配人手,盡量減低因救生員當值人數不足而須局部甚至全部封閉泳池及泳灘的情況。 外判救生服務

1146. 康文署曾分別於二零零一年及二零零五年將港島東游泳池及大角咀游泳池外判予私營公司。其後,港島東游泳池的服務承辦商被指虛報救生員輪班當值記錄,康文署基於泳客的安全考慮,最終決定於二零一一年終止外判救生服務的計劃。公署認為,康文署應否考慮再外判救生服務,主要視乎該署能否制定一套完善的監管機制。長遠而言,外判救生服務不失為增加救生員人手供應的途徑之一。這將有待康文署再作研究和籌劃。 監察職員放病假的措施較其他部門寬鬆,執行亦不力

1147. 根據《公務員事務規例》(《規例》)第1291條,部門如懷疑有員工濫放病假,可要求有關人員向任何或指定的政府或醫院管理局診所求診及出示該診所醫生證明,才可獲放取病假。然而,公署發現救生員職系人員無論是在援引《規例》第1291條的個案數目,抑或佔康文署整體員工的百分比,均有上升趨勢,前者在過去五年間由4人增至57人,而後者在過去兩年更佔整體個案的八成。近年涉及救生員缺勤或請病假而須局部甚至全部關閉公眾泳池及泳灘的日數有上升趨勢。

1148. 康文署過往在監察其員工(包括救生員)放取病假方面較其他部門寬鬆。其他政府部門援引《規例》第1291條的引發點是三個月內放取5天病假,而康文署則是三個月內放取9天病假。同時,在援引《規例》之前,康文署會先與相關人員面晤,檢討其放取病假的情況(前置監察程序),而非即時啟動援引程序,這亦較其他政府部門寬鬆。

1149. 從調查報告所列舉的個案可見,及早援引《規例》第1291條,雖然未必足以完全杜絕濫用病假的情況,但對部分員工確可起一定的阻嚇作用。即使對一些較為嚴重的個案而言,援引該規條亦會增加他們以身試法的成本及風險。然而,康文署在多宗個案中未有在員工於三個月內放取了9天病假的情況下,及早展開援引程序,部分個案甚至延遲至情況持續多於一年才開始啟動相關程序。 未有為只能擔任較輕可工作的救生員(俗稱「輕工」)訂下明確指引

1150. 「輕工」通常是指職員經醫生診斷後,認為只能擔任較輕可的工作。調查報告顯示,「輕工」個案數字雖相對穩定,但亦有輕微上升的趨勢。公署認為,即使個案相對不多,亦會對個別泳池及泳灘運作構成一定的影響。因此,康文署應就「輕工」的定義及可擔任的工作定下一套更清晰的指引,讓場地主管可根據指引適切調派人手。 例如某「輕工」不適合擔任負重工作(如拯救),但可擔當巡邏和維持秩序等工作。至於長期「輕工」的個案,康文署雖然會定期檢視其情況,並會因應運作需要於泳季期間聘請季節性救生員擔任有關員工原來的工作,但公署認為,泳池及泳灘於非泳季期間亦需維持足夠人手在各個主要崗位工作。如個別長期「輕工」的個案對泳池及泳灘的基本運作有長遠影響,康文署應考慮增派常額救生員。簡言之,該署應就「輕工」的工作安排制定明確指引,以便場地主管公平合理地分配工作,不致令其他當值救生員加重負擔。 以扣除補鐘方式處理不依時上班的做法不恰當

1151. 救生員不按時上班的人次雖未致嚴重地步(平均接近每人每月約0.8次),但亦可能令泳池及泳灘未能依時全面開放。資料顯示,救生員不按時上班的個案,有超過兩成屬遲到多於15分鐘,而遲到個案竟有七成以扣除補鐘作償而不視作遲到。公署認為,康文署管理層應為默許這不恰當做法負上責任。他們應該嚴格執行監管措施,糾正遲到歪風,妥善處理補鐘安排和切實履行監督之責。 未有清晰確立救生員的入職培訓要求,影響人手調派

1152. 有工會向公署表示,新入職的救生員須於首三年內完成三個階段的在職培訓,包括潛水課程,但很多新入職的救生員未能按要求完成全部三個階段的培訓,卻仍然可以通過試用期繼續擔任救生員工作。調查報告顯示,在新入職的救生員須完成的三個階段培訓課程中,每個課程均至少有幾十名新入職救生員尚未參與,當中徒手潛水拯救課程在二零一二╱一三至二零一四╱一五年度期間有多達87人尚未參加,有些甚至連第一階段的入職實務課程也尚未參加。而已參加課程者,亦不是所有人都合格,當中潛水課程的平均合格率只有87%。

1153. 就這方面,康文署表示,救生員入職時已具備專業資格擔任拯溺的工作,且有在職操練,因此即使有部分救生員未能於在職培訓課程取得合格成績,亦不會影響人手安排。對未能在首三年內完成所有三個階段入職訓練課程的新入職救生員,康文署訓練組會繼續安排他們在下一年度參與餘下的訓練。

1154. 公署認為,康文署的說法不能成立。該署一方面指有關課程並非必修,另一方面卻又不斷安排沒有參與或不合格的救生員參與餘下的訓練,意味着這些課程含必修課程的性質,情況亦反映康文署政策混亂。在實際層面,如有救生員因尚未完成甚至沒有參與相關訓練課程,因而未能提供適切的救援服務,在遇上突發事故時,即使有其他同事提供協助,亦有可能出現耽誤的情況。這不但有損救生員的專業形象,最重要的是泳客安全。人命攸關,康文署絕不能對救生員培訓掉以輕心。 封池的安排

1155. 就臨時局部封閉泳館,康文署現時不會如全面封閉那樣發出新聞稿,而只會於泳館入口當眼處張貼告示及經政府1823熱線通知市民。公署認為,即使泳館只是局部關閉,對市民不無影響(例如泳客須集中使用仍未關閉的設施,影響他們暢泳)。該署至低限度也應在網上發布通告,讓市民自行決定是否仍然前往該泳館。 與救生員工會的溝通不足

1156. 雖然康文署有定期檢討救生員的人手問題並相應增聘人手,且在檢討人手的工作小組中加入員工及工會代表,但救生員仍間有發動工業行動,導致泳池及泳灘須暫停開放,這反映小組未能有效促進員方與管方達成共識。具體而言,康文署管理層與救生員工會在多個涉及泳池及泳灘運作的基本事宜上,有着頗不同的理念和觀點。康文署有需要進一步加強與救生員工會之間的實質溝通,促進雙方諒解和共識,避免影響救生員士氣,最終影響泳池及泳灘的運作。

1157. 申訴專員建議康文署 –動員人手(a) 重新檢視現時的緩衝人手安排是否足夠,並就調動人手頂更訂定具體安排(如設立輪替表)。同時研究有效措施增強調配救生員隊伍的能力和靈活性,以助維持各設施的正常運作; (b) 研究加強管制救生員於最繁忙的六月至八月期間放取例假,以舒緩人手壓力,並且探討相應措施,安排救生員在其他時段放取例假; (c) 制定措施(如設立定期培訓和獎勵計劃),提升兼職時薪季節性救生員及義務救生員的專業水平,並充分掌握他們可擔任救生員工作的時段,以優化他們的編更安排; (d) 研究再次引入外判救生服務的可行性,包括研究制定一套完善的監察機制,確保泳客安全,有需要時可諮詢市民及工會意見;病假監察機制(e) 雖然康樂及文化事務署已在援引《公務員事務規例》第1291條監察懷疑濫放病假方面與其他部門看齊,康文署仍應定期檢視新措施是否有效地執行,特別是提醒場地主管應繼續密切留意員工放取病假的情況,及早作出相應的行動; (f) 密切留意「輕工」個案有否上升趨勢,如有的話,康文署應檢討現有的泳池及泳灘的設施是否有潛在工傷的危險並加以改善,以及有否需要加強救生員的職業安全健康培訓; (g) 就「輕工」的定義以及工作安排提供更多參考資料,方便主管跟進,並定期檢視長期「輕工」個案,如情況對泳池及泳灘的運作有長遠影響,應考慮加派人手解決問題; (h) 嚴謹處理救生員不按時上班的問題,避免以補鐘作償的方法抵銷員工的缺勤時間,並密切留意屢犯的個案,從而適時作出適當紀律行動,以收阻嚇之效;封池的安排(i) 就臨時局部封閉泳館,康文署應考慮仿效泳池全面關閉的做法發出新聞稿,或至少在網上發布通告,讓市民自行決定是否仍然前往相關設施;優化救生員的管理制度(j) 檢視救生員必須參與的訓練課程及完成該些課程的指定時間,確保他們除具備基本救生知識,亦可溫故知新及提升他們的救生技能,在確保他們更專業、令泳池及泳灘的運作更安全暢順之餘,亦可加強他們對職系的使命感及專業形象; (k) 全面檢討及更彈性地探討可行方案,解決聘請季節性救生員的困難。此外,應透過加強宣傳招聘工作及於泳季前及早綢繆,避免人才流失;以及(l) 加強與救生員工會及員工的溝通,務求在泳池及泳灘日常運作的基本事務上達致共識和共同理解。

當局的回應

1158. 康文署接納申訴專員的所有建議,並會實行以下跟進行動 –動員人手(a) 繼續檢視現時的人手及研究有效措施增強調配救生員隊伍的能力和靈活性,以助維持各設施的正常運作; (b) 研究加強管制救生員於最繁忙的六月至八月期間放取例假,以舒緩旺季的人手壓力,並且探討相應措施,安排救生員在其他時段放取例假; (c) 考慮為義務救生員加強訓練,加深他們對康文署轄下游泳設施日常管理及運作的認識,以便在有需要時協助提供救生服務; (d) 究再次引入外判救生服務的可行性及制定相關的監察機制;病假監察機制(e) 就監察懷疑濫用病假方面,定期檢視管理病假新機制的執行情況及其成效; (f) 密切留意輕工個案有否上升趨勢,及考慮加強為救生員提供一系列職業安全健康課程; (g) 提供一些「輕工」可擔任的工作例子以供各場地主管參考,以因應各個案作出適當安排,及會繼續定期檢視長期「輕工」個案的情況; (h) 就員工遲到的問題,檢視新指引及規定的執行情況及其成效;封池的安排(i) 若預計泳池需臨時局部封閉一段相當長的時間,考慮在網上發布通告,告知市民有關泳池臨時局部封閉的情況;優化救生員的管理制度(j) 嚴格執行救生員參與必修的訓練課程,並繼續提供足夠的訓練名額,確保新入職救生員完成三階段的入職訓練; (k) 繼續透過加強宣傳及招聘工作,吸引更多市民投考季節性救生員;以及(l) 繼續透過現有渠道及平台,與救生員工會及員工保持密切溝通。