背景

1141. 香港的水資源十分珍貴,因此,確保所有供水設施(不論是政府供水設施或是私人供水系統)沒有滲漏,或在出現滲漏時盡快維修妥當,是負責供水的部門(即水務署)的一項重要工作目標。然而,申訴專員公署(公署)不時接到市民投訴水務署延誤跟進私人水管滲漏事件,導致食水長期被浪費,以及令附近居民飽受滲水滋擾。公署初步查訊顯示,接近一半的私人食水管滲漏個案需時超過60天才完成維修,有個案甚至歷時兩年多才完成維修,期間滲漏持續,浪費食水量之多,難以估計。有鑑於此,公署就這個課題展開主動調查。

申訴專員的觀察

1142. 公署調查結果顯示,水務署在處理私人水管滲漏事件上有以下七大不足之處:處理個案取態過度包容,流於不願作為

1143. 根據水務署的內部指引, 該署於接獲水管滲漏報告,經派員到現場調查後,水務督察或工程師會按實際情況定出維修期限及發出「維修通知書」,一般會給予14天的時間維修。若情況嚴重,則會要求於七天內完成維修。如有關人士不按規定進行維修,水務署會向他們發出「截水通知書」。除特殊情況外,水務署通常會在「截水通知書」發出七天後才進行截水的工作。

1144. 然而,公署審研多宗個案後留意到,水務署於發出「維修通知書」後,即使發現用戶沒有按時維修,亦沒有安排截水行動,只是不斷重複發出催辦信提醒用戶必須進行維修,而任由滲漏持續。這無異於拖延解決問題,更有浪費時間和人力資源之嫌。如此過度容忍和包容,令人感到該署是不願作為。 職員未有按既定程序適切跟進個案

1145. 水務署在接獲水管滲漏報告後會派員到現場調查,之後由水務督察或工程師按實際情況定出維修期限及發出「維修通知書」。根據該署的內部指引,有關人員在「維修通知書」限期屆滿或收到工程完成報告後,須再到有關樓宇視察,惟在任何情況下,有關視察工作不得遲於五個工作天後進行。如發現註冊用戶或代理人不按「維修通知書」的規定辦理,水務署職員會在再視察後的兩個工作天內,向註冊用戶或代理人發出「截水通知書」。 然而,從調查報告中的個案可見,該署職員並沒有嚴格依照指引行事,當發現用戶沒有修妥滲漏水管,亦只是不斷繼續巡查,既沒有把行動升級,更遑論採取截水行動。

1146. 此外,指引亦訂明,就涉及多個住宅食水用戶單位的公用供水設施,如經過當區民政事務處(民政處)協調後仍無法達成協議,而有關人士最終沒有維修滲漏的水管,水務署職員可以在獲得署長批准後,安排截斷有關處所的供水。然而,水務署職員只是不斷把「維修通知書」抄送給民政處,但沒有說明要求該處作出哪些實質行動,其後亦沒有向署長申請批准安排截水行動,這反映該署前線職員並未完全掌握相關指引的要求,而管理層也未能有效監察職員的工作效率和個案的進展。 指引欠清晰明確和全面

1147. 水務署在二零一五年五月前沿用的指引並沒有清楚界定甚麼情況下的滲漏屬嚴重。公署認為,在欠缺清晰明確指引的情況下,不同的前線職員只按本身經驗評估滲漏的嚴重性,出現偏差實不足為奇。更大的問題是,評估結果會影響跟進個案所採取的行動,偏差的評估可能會拖延採取較果斷行動的決定,加劇浪費食水的問題。

1148. 水務署職員在發出「維修通知書」後,沒有按指引作出果斷行動(例如截水),歸根究柢,是水務署以往的指引欠缺監察程序而致出現問題。該署既沒有把定期檢視個案的機制納入指引中,也沒有指示職員須就個案訂下目標解決時限,以及把較複雜的個案定期交由上級覆核進度,以便管理層在有需要時啟動應變機制,例如須否採取跨部門行動解決問題等。即使最新的指引已訂明由上級覆核進度,但仍沒有具體指出應採取哪些跟進行動以盡快解決問題。公署認為,水務署如能透過指引把定期檢視個案和監察個案進度的機制規範化,並訂明解決問題的時限,應能協助員工更果斷地作出適切行動,及早解決滲漏問題。 未能掌握私人供水系統的喉管網絡導致延誤維修

1149. 水務署持有由政府所敷設的供水網絡圖則,但那些圖則並不包括敷設於私人地段內的私人喉管。不過,當註冊用戶或代理人向水務署申請供水時,他們須先遞交水管圖則,以便該署審核有關的水管及裝置是否符合該署標準規格。該署在審批完成後,會將已審批的圖則存檔。因此,水務署理論上亦應持有私人處所喉管圖則。水務署表示,那些水管圖則只是概要示意圖,並不會清晰顯示水管在私人土地上的確實位置,故無助該署掌握水管網絡。

1150. 公署認為,水務署不清楚其供水最終流往哪裏,情況絕不理想。假如有人藉此漏洞作出偷水的違法行為,該署也未必能及時發現,遑論作出檢控行動。為改善日後處理私人水管滲漏個案的效率,公署認為,水務署應積極考慮整理用戶╱代理人於申請供水時提交的圖則資料,供前線職員調查喉管滲漏事件時作為參考。縱使該些圖則未必能準確反映喉管最新位置,但最起碼也可提供概括情況。 不把滲漏期長短視作評估事件嚴重性的重要考慮因素

1151. 水務署表示,食水流失的多寡固然是其中一個決定滲漏個案嚴重性及是否需要截斷供水的重要因素,但並不是唯一的因素。水務署在處理每宗水管滲漏個案時,還須全面考慮多方面因素。然而,公署認為,縱使滲漏輕微,表面上看來流失水量不多,但因長年累月的滲漏而流失的水量不容忽視。從調查報告的多宗個案可見,水務署可容讓私人喉管滲漏持續經年,情況令人難以接受。因此,水務署應考慮把滲漏期長短納入為評估事件嚴重性的重要考慮因素,以便密切監察和適時採取果斷行動,解決滲漏問題。 未有妥善處理私人水管維修責任複雜的問題

1152. 根據《水務設施條例》(「《條例》」),註冊代理人負責維修保養私人屋苑內的公用地方水管及其他關連的供水設施;個別用戶則負責維修保養其處所內的水管。假如出現滲漏的水管屬屋苑的公用供水部分,並涉及多個住宅食水用戶,但卻沒有代理人安排維修,處理事件自然會較困難。加上《條例》第12(2)條訂明,在非緊急情況下,除非水務監督或他的授權人先取得該處所佔用人的同意,或先取得由裁判官授權水務監督的手令,否則水務署職員無權進入任何處所。因此,處理私人水管滲漏的維修問題實在頗為複雜。

1153. 根據水務署的指引,若私人喉管滲漏涉及十個或以上的住戶,而相關的樓宇並沒有成立業主立案法團╱業主委員會╱管業處等,水務署職員會致函當區民政處,告知個案詳情及請該處與有關處所的註冊用戶商討和進行調解,以便盡早安排維修。然而,多宗個案顯示水務署職員只因循地把致有關用戶╱代理人的信函抄送民政處,卻沒有清楚說明希望民政處如何協助,以及部門之間如何協調,更鮮有主動聯絡民政處跟進事情進展。公署認為,水務署必須制訂策略,採取更主動的態度處理此類個案,並妥善處理私人水管維修責任的複雜問題,例如與民政事務總署(「民政總署」)訂立更具體的協調安排,包括考慮邀請地區領袖或代表協助,以及加強向市民解釋私人水管的維修責任。

1154. 水務署表示,該署會盡量促使有關用戶自行修理私人水管,而不會先行代其維修。公署認為,在一般情況下此取態原則上無可厚非,但若事態緊急(例如影響市民的生命財產安全),或滲漏持續已久至嚴重地步,或維修涉及複雜工序,則該署有責任及早採取行動阻止滲漏,有需要時亦應先行維修再追究責任,避免食水不斷流失。

1155. 公署在調查期間曾參考一些外國資料,得悉部分國家的法例賦予供水公司權力進入私人物業範圍內替用戶維修水管,維修費用來自用戶預先繳交的年費。水務署不妨參考那些外國公司的做法,有需要的話可先諮詢公眾意見,再考慮是否和如何進一步探討此做法的可行性。 不願追討維修費用,間接縱容事涉用戶╱代理人逃避維修責任

1156. 《條例》第17(3)條訂明,水務監督可應用戶或代理人的要求更改或修理內部供水系統或公用供水系統,而有關費用須由要求進行該等更改或修理的人繳付。《條例》第17(4)條亦訂明,如用戶或代理人沒有進行水務監督根據《條例》第16條發出的「維修通知書」內指明的修理或其他工程,水務監督可進行該等修理或其他工程,有關費用則由該用戶或代理人繳付。然而,水務署在發出二零一五年五月十八日的新指引前,並非每宗個案都會追討維修費用。該署表示,會因應追收的費用是否足以抵銷行政費用,再決定是否追收。從多宗個案可見,水務署根本沒有向用戶追討有關維修費用,就連簡單的繳款通知書也沒有發出。過去五年,水務署因緊急情況下代為維修私人水管的個案有三宗,但水務署最終均沒有追討有關費用。按照新指引,該署代用戶或代理人完成維修後,會向他們發出繳費通知書,以追討相關的費用。 不過,該署會否在發出繳費通知書後切實追討,仍有待觀察。

1157. 公署認為,水務署沒有積極追討維修費用,間接縱容了事涉用戶╱代理人的不負責任行為。從調查報告的個案可見,水務署維修滲漏喉管,涉及的費用及所花人力物力(如挖掘、安裝水掣、加設喉管等)不少,最終卻沒有向事涉住戶追收任何費用,並不合理。

1158. 根據《條例》第10(a)條,如消防供水系統或內部供水系統的收費尚未繳付,水務監督可截斷消防供水系統或內部供水系統的供應。水務署應採取更積極果斷態度追收維修費用。若事涉用戶不合作,該署實有權採取截水行動,以收阻嚇之效。

1159. 申訴專員建議水務署: (a) 監察並適時檢討二零一五年五月發出的新指引的實施情況,確保滲水事件的嚴重性的定義清晰明確可行,檢視監察個案進度的機制是否足夠; (b) 確保前線職員嚴格執行內部指引的規定,包括在發出維修通知書後,必須於期限屆滿後五個工作天內派員視察。如事涉喉管仍未修理好,除非有合理理由,並經上級批准,否則必須嚴格按照內部指引的規定,發出截水通知書及安排截水行動; (c) 加強員工培訓,令員工熟悉處理滲漏個案情況的相關指引,並掌握處理較複雜個案的方法和技巧,避免拖延個案處理; (d) 加強監管私人處所建造或改動其水管網絡的工程,務使用戶/代理人事先取得水務署批准,並把更新的敷設網絡圖則交給水務署備份。並積極考慮整理這些圖則,供前線職員調查水管滲漏事故時作為參考; (e) 考慮借鑑外國經驗,透過向用戶預先徵收費用的方式,於非緊急情況下進入私人處所維修水管,避免滲漏持續和流失食水。如有需要,可先行諮詢公眾人士的意見; (f) 在釐定滲漏個案的嚴重性方面,把滲漏期長短納入為重要的考慮因素; (g) 盡快透過智管網建立完善的水管網數據,以更全面及更準確地推算全港的內部供水滲漏量,並積極於尚未安裝總水錶或監察水錶的私人屋苑安裝總水錶或監察水錶,以能更有效地估算食水的流失情況; (h) 與民政總署研究一套可行的協調安排,包括考慮邀請地區領袖/代表合作,促使用戶同心合力解決維修問題; (i) 加強教育市民,在現行《條例》下,用戶及註冊人有責任維修公用、消防及內部供水系統;以及(j) 對先行替用戶維修的個案,參考追討用戶欠繳水費的做法,發出繳費通知書,及透過法律程序追討;就欠繳多時的用戶,考慮按《條例》賦予的權力進行截水行動,以收阻嚇之效。

當局的回應

1160. 水務署接納申訴專員的各項建議,並已採取下述跟進行動: (a) 水務署不斷監察及檢討於二零一五年五月發出的新內部訓令的實施情況,現時情況顯示訓令對滲水事件嚴重性的定義清晰明確可行,前線職員亦清楚了解訓令的內容。在處理私人水管滲漏個案的新機制推行後,處理個案所需的時間已大幅改善; (b) 水務署不時提醒前線職員需嚴格執行內部訓令的規定,並會繼續監察前線職員執行新內部訓令的情況,特別是有關發出截水通知書及安排截水行動的規定; (c) 水務署已舉行簡介會,向員工介紹處理私人水管滲漏的新內部訓令。水務署亦已將處理私人水管滲漏納入年度訓練課程,並會繼續安排培訓、簡介會及個案分享會等,務求令員工熟悉處理私人水管滲漏的相關指引,及掌握處理複雜個案的方法和技巧,避免拖延個案處理; (d) 水務署已在部門網頁及《用戶指南》加入訊息,提醒市民如需建造、安裝、更改、或移動消防供水系統或內部供水系統,必須獲得水務監督的書面許可,亦須將有關的水管網絡圖則交予水務監督審批。水務署會繼續透過多種途徑,包括水務講座、公眾活動及署方和水喉業商會的刊物等,加強宣傳及公眾教育,提醒業界和市民有關要求。水務署如發現用戶或代理人未獲水務監督批准而進行建造或改動消防供水系統或內部供水系統,會根據《水務設施條例》跟進相關個案及採取執法行動。同時,水務署亦將會檢討現行法例就未經水務監督許可進行建造或改動消防或內部供水系統的罰則,確保有足夠的阻嚇作用。另一方面,自二零一四年開始,水務署在完成審批新建造或改動的消防或內部供水系統後,會將核准的圖則上傳至署方的電腦系統,供前線職員在調查私人水管滲漏時參考。水務署亦陸續將二零一四年前核准的消防或內部供水系統圖則上載至電腦系統; (e) 水務署在檢討相關政策及現行法例時,會詳細研究及考慮透過向用戶預先徵收費用的方式,於非緊急情況下進入私人處所維修水管的建議; (f) 水務署在評定私人水管滲漏的嚴重性以訂定維修期限時,已將滲漏期長短列為其中一項重要的考慮因素; (g) 水務署正逐步建立「智管網」,在全港供水管網設立2,000個監測區域,以持續監察供水管網的狀況,從而制定有效的管網管理措施,維持水管網的健康狀況。「智管網」包括在全港約500個屋苑/屋邨設立監測區域。此外,水務署亦正在推行總水錶政策,在新建的屋苑/屋邨裝設總水錶。 水務署會透過監測區域和總水錶,監測屋苑/屋邨內部供水系統的食水流失情況; (h) 水務署已與民政總署研究如何協調地區人士同心合力解決公用私人水管滲漏問題。民政總署於該署的網頁加入連接到水務署網頁的連結,方便市民查閱有關保養維修樓宇內部供水系統的資料。另一方面,民政總署亦會協助安排水務署代表出席為業主立案法團舉行的簡介會或工作坊,講解保養維修樓宇內部供水系統的事宜。除此之外,水務署亦已致函所有區議員,邀請他們在有需要時協調用戶維修大廈的公用供水系統; (i) 為提醒市民定期保養及維修公用、消防及內部供水系統的重要性和他們的法律責任,水務署已加強宣傳及公眾教育,在部門網頁及部門編印的宣傳刊物加入相關訊息。水務署會繼續透過多種途徑,包括水務講座、水務署客戶聯絡小組、公眾活動及署方的刊物等,鼓勵用戶定期為內部供水系統的地下水管進行測漏,減少私人水管滲漏的情況;以及(j) 水務署已將追討用戶維修費用的指引納入新內部訓令內。按照訓令,在替用戶維修私人喉管後,水務署會向用戶發出繳費通知書。若用戶拖欠付款,水務署會按程序透過法律程序追討。