背景

1183. 根據政府二零一四年發表的數字,在二零一三年本港約有320,500名身體活動能力受限制人士,佔整體人口約4.5%。

1184. 康復諮詢委員會上一次制訂涉及殘疾人士交通服務的復康政策是在二零零七年。當年制訂的《香港康復計劃方案》(《方案》),為殘疾人士融入社會定下政策方針,當中建議政府在通道設施和交通方面,為殘疾人士建設一個無障礙的環境,包括為未能使用公共交通服務的殘疾人士提供「特別交通服務」。然而,由於求過於供,不少未能使用公共交通服務的殘疾人士無法獲得合法的「特別交通服務」,唯有無奈地光顧一些由私家車或客貨車違規改裝為復康車輛(無牌復康車輛)的接載服務。然而,這些違規經營無牌復康車輛的設施和裝置是否符合規格、殘疾乘客的安全和權益是否受到保障,存在很大疑問。

1185. 為此,申訴專員在二零一四年十一月二十日宣布根據《申訴專員條例》展開主動調查,以探討勞工及福利局(勞福局)及運輸署落實「特別交通服務」政策的情況、鼓勵引進無障礙的士的進度、以及對違規經營無牌復康車輛的措施。

申訴專員的觀察

1186. 申訴專員公署(公署)的調查顯示,現時「特別交通服務」存在不少問題,而政府當局對落實《方案》的取態欠積極。 「復康巴士」服務供應嚴重不足

1187. 「復康巴士」的固定服務及電召服務由二零一一至一四年間每年均有過萬宗未獲安排服務;二零一五年則接近萬宗,而退出預約的則超過兩萬宗。雖然退出預約的宗數於二零一二至一三年間有所回落,但自二零一四年起再次上升,二零一五年更急增至超過三萬宗。 公署的個案研究及各持份者的意見均顯示,不少申請者因輪候服務需時過長而索性退出申請甚至不申請。他們均異口同聲指出預約「復康巴士」服務需時數月甚至一年,且無保證獲得所要求的服務,例如只安排去程而無回程、不能提供所需車輛數目等。更令人遺憾的是,超過一半以上未能成功預約「復康巴士」的個案屬覆診和需接受治療者,這反映出「復康巴士」服務的不足程度令人難以接受,影響殘疾人士看病的基本需要。「復康巴士」作為唯一的普及「特別交通服務」,此供應水平可謂嚴重不足。 政府未有認真評估「特別交通服務」的需求及制訂提供服務的目標

1188. 勞福局表示,社會福利署(社署)一直以來為有運作需要的非政府機構轄下康復中心提供中心車輛,用作接載有需要的服務使用者往返中心和家居、覆診和出外活動。然而,社署沒有要求該些機構提交使用人數或人次資料,勞福局亦因此並無備存相關資料。另一方面,運輸署指該署並不負責監管非政府機構營運的中心車輛,也不負責監管香港復康會(復康會)的「易達轎車」,故沒有評估「特別交通服務」的整體需求。簡而言之,政府當局並無全面認真地評估「特別交通服務」的需求。現時政府唯一能夠掌握到的數據,就是「復康巴士」服務,包括未能成功預約及退出預約的宗數。

1189. 公署認為,政府當局若未能全面掌握「特別交通服務」的需求,實無從評估《方案》建議的措施的推行成效,更遑論鼓勵殘疾人士參與社會上的活動和融入社會。 政府未有全面統籌「特別交通服務」資源的有效運用

1190. 從統計數字來看,「復康巴士」在二零一六年年底增至156輛,每年的使用人次超過80萬。而社署資助34間非政府機構營運199輛中心巴士,於二零一六至一七年度會增加至272輛,遠較復康會的「復康巴士」車輛數目為多,但使用人數和人次卻不詳,這些康復中心的「特別交通服務」實際使用人次有多少、資源是否已充分和有效地運用,存在疑問。

1191. 另一方面,根據運輸署提供的資料,「復康巴士」固定路線服務中,約三成使用者是學生往返學校,對「復康巴士」服務造成壓力。為使「復康巴士」可接載更多其他有需要的殘疾人士,勞福局應考慮與教育局商討,研究運用教育資源協助學校安排「特別交通服務」予有需要的學生的可行性,以紓緩「復康巴士」服務之不足。

1192. 此外,運輸署表示,非機構用戶使用「復康巴士」電召服務時,大部分是獨佔一輛「復康巴士」。然而,「復康巴士」設有五至六個輪椅位,不應被視為個人化的交通工具。運輸署會建議復康會推行強制性共用電召服務,讓更多有需要的殘疾人士能獲得服務。

1193. 總括而言,勞福局有責任去統籌及檢視現行機制、蒐集相關數據及作出分析,確保所有用於「特別交通服務」的資源,得以充分和有效運用。 政府管制無牌復康車輛的力度不足

1194. 無牌復康車輛對殘疾人士構成安全威脅。然而,勞福局及運輸署均表示,管制無牌復康車輛不屬其職責範疇。從過去幾年警方所進行的「放蛇」行動只有寥寥幾宗來看,在缺乏勞福局及運輸署的關注下,警務處未必會給予打擊違法接載乘客車輛恰當的執法優先次序。 在保障殘疾人士安全的前提下,勞福局及運輸署應和警務處商討加強打擊這類違法行為,例如增加「放蛇」行動把違例者繩之於法,以收阻嚇作用。 政府應更積極引入可供輪椅上落的士、小巴

1195. 的士業界自二零零七年起引進可供輪椅上落的士的數目寥寥可數,直至二零一五年才較快地增加。公署曾致函一些國內及海外相關政府部門,以了解他們引進可供輪椅上落的士的詳情。從他們所提供的資料可見,不少國家和地區的政府都會積極提供資助補貼,引進可供輪椅上落的的士以方便殘疾人士。反觀香港在這方面未有如上述國家和地區般積極。公署認為,政府長遠而言可考慮研究積極鼓勵業界輸入可供輪椅上落的士型號的可行方法,以加快引入的進度。運輸署亦應同時檢討的士如何可發揮其作為點對點無障礙運輸的角色,並且制定供應目標,以研究如何可以改善「復康巴士」長期供應不足的問題。

1196. 至於低地台小巴,運輸署正與業界研究引入這些型號的可行性。公署認為,運輸署應考慮提供誘因,讓業界(特別是行走醫院路線的營辦商)引進新型號,以紓緩對「特別交通服務」的需求。 勞福局沒有為落實「無障礙運輸」定下具體時間表

1197. 勞福局作為保障殘疾人士福利的決策局,在落實「無障礙運輸」上責無旁貸,但該局卻並無就落實此政策設定具體時間表。《方案》制訂至今已八至九年,但「特別交通服務」的供應殊不理想,而市民亦無從監察政府有否和如何適時檢視實施《方案》中所述措施的進度。 勞福局和運輸署把「無障礙運輸」政策視作理念

1198. 《方案》中清楚列明,落實「無障礙運輸」是一項政策,但勞福局及運輸署在回應公署的調查時,均不約而同地把「無障礙運輸」解釋為理念。公署認為,政府當局刻意把原先《方案》提及的「無障礙運輸」政策淡化為「理念」,令達致《方案》目標變得更遙不可及,這種思維並不可取。政府有需要為殘疾人士取得基本交通服務制定可量化的目標水平,並為達到此目標訂下具體時間表,以監察落實進度和顯示其落實措施的決心,否則,「無障礙運輸」可能會長期維持在「理念」階段而淪為空談。 運輸署未有及早積極為復康會提供專業支援,提升「復康巴士」服務

1199. 公署在調查過程中訪問的服務使用者,不少提及「復康巴士」以人手編訂接載班次,以致未能充分運用資源和對服務使用者構成不便。就何以沒有更早把「復康巴士」管理系統電腦化,運輸署與復康會有不同說法。然而,姑勿論誰是誰非,「復康巴士」管理系統未能與時並進,則是不爭的事實。運輸署如能及早提供運輸專業意見,積極協助復康會解決問題,應可更早提升「復康巴士」的營運效率。

1200. 此外,《方案》早於二零零七年制訂,但「復康巴士」服務多年來明顯存在求過於供的情況。最令人憂慮是未能滿足求診的殘疾人士需要。然而,運輸署於過去兩年才敦促「復康巴士」加強醫院路線服務。運輸署並承認,有些醫院路線試行後被取消,原因是宣傳不足。在加強宣傳後有些路線已復辦,乘客量亦見上升。若考慮到過去多年未能成功預約「復康巴士」服務的數字,運輸署或應更早促使這些改善措施推出。 運輸署對「特別交通服務」需求量的思維有待調整

1201. 運輸署稱提高「特別交通服務」的量會引發更多需求,並指「特別交通服務」的量與無牌復康車輛的出現無因果關係,亦強調增加「特別交通服務」的供應也不會令輪候使用「復康巴士」的人數變成零。公署對這種思維有保留。公署認為,以供應量帶動需求量正符合《方案》鼓勵殘疾人士融入社會的目標,而若市面上有足夠的合法「特別交通服務」,無人會願意鋌而走險危害自己的生命安全,而無牌復康車輛自然難以存在。更重要的是,政府在規劃提供「特別交通服務」時若抱持這種思維,將難以爭取適當的資源。 公眾宣傳和教育有待加強

1202. 《方案》的其中一項建議,是加強宣傳公眾教育,令市民大眾對無障礙運輸有更深入的認識。然而,從調查報告中的個案可見,殘疾人士使用公共交通工具仍然飽受不同程度的冷待甚至歧視。另一方面,引入可供輪椅上落的士的營辦商表示,很多市民不知悉該些的士是傷健人士共用,因而避免租用,影響業務發展。此外,從調查報告可見,「復康巴士」過去曾多次試辦醫院穿梭巴士服務,但不少路線均因為乘客量不足而停辦。

1203. 公署認為,政府有需要更積極地推動公眾教育,加強市民對無障礙運輸的認識,使市民能多從殘疾人士的角度着想並提供適切的協助,以建立一個真正的傷健共融社會。政府亦應該加強「復康巴士」醫院穿梭巴士服務的宣傳,令有意使用者得悉有關服務,從而提升那些路線的可持續性。

1204. 申訴專員建議 –(a) 勞福局應與有關政府部門就「特別交通服務」的需求作全面評估,包括要求社署定期向非政府機構、服務使用者及自助組織等收集資料,考慮邀請學者或顧問進行研究,以期掌握「特別交通服務」的實際需求以適當調節資源分配; (b) 勞福局及運輸署應敦促復康會盡快完成有關「復康巴士」服務改善的顧問研究,盡早提升「復康巴士」服務和善用有關資源以應付需求; (c) 勞福局應統籌協調「特別交通服務」的資源運用,作出更全盤的考慮,包括聯同有關部門及復康會更靈活地調配資源,既令更多有需要人士可以享用「特別交通服務」,亦令公帑用得其所; (d) 勞福局應繼續與教育局商討,探討運用教育資源協助學校安排「特別交通服務」予有需要的學生的可行性; (e) 勞福局及運輸署應和警務處商討加強打擊經營無牌復康車輛這類違法行為,把違法者繩之於法,以收阻嚇作用。同時,應協助警方與社福機構及殘疾人士在情報交換上保持溝通,讓警方加強執法; (f) 運輸署應考慮制定復康車輛(即可接載輪椅的車輛但不包括醫管局的非緊急救護車)的設備安全守則及司機所須訓練; (g) 除了積極研究在推出構思中的「優質的士」服務時,要求有關的營辦商引入更多可供輪椅上落的士外,運輸署亦應參考外國政府就引進可供輪椅上落的士的做法,積極考慮提供誘因予的士業界引入相關的士型號; (h) 運輸署應研究引入低地台小巴型號的可行性,並提供誘因讓業界引入,特別是行走醫院路線的營辦商; (i) 為確切落實《香港康復計劃方案》的建議及「無障礙運輸」政策,勞福局應為殘疾人士取得基本交通服務制定可量化的目標水平,並為達此目標訂下具體實施時間表; (j) 勞福局應加強市民對無障礙運輸的教育,以配合「特別交通服務」的落實,從而建立一個傷健共融的社會;以及(k) 政府當局應該加強「復康巴士」醫院穿梭巴士服務的宣傳,令有意使用者得悉有關服務,從而加強該些路線的可持續性。

當局的回應

1205. 政府接納申訴專員提出的所有建議,並已作出下列的跟進。 (a) 勞福局及運輸署一直密切留意復康巴士服務的需求變化,並透過每年的資源分配工作,按照實際需要向香港復康會增撥資源,以加強及增設新的復康巴士服務,及確保復康巴士的資源用得其所。 復康會定期透過復康巴士的客戶聯絡小組就「特別交通服務」的需求收集資料,聯絡小組的成員包括非政府機構、服務使用者及自助組織等。此外,勞福局及運輸署正督導復康會檢討及更新殘疾人士的特別交通服務需求估算,包括研究一些對殘疾人士使用復康巴士服務需求有所影響的新發展(例如長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃、引入更多可供輪椅上落的士及非政府機構營運的康復中心巴士數目的增加等),並會按相關發展的長期、中期及短期影響而作出需求估算。 復康會亦會就復康巴士未來將會推行的改善項目(包括推行共乘電召服務及引入有效通訊及資訊科技應用的綜合客務及營運系統)對處理服務需求的影響,結合前述估算推算復康巴士未來十年的用車需求。 (b) 就復康巴士服務進行的顧問研究的兩個階段已經完成。第一階段的研究範圍包括訂定復康巴士服務的優先次序、車輛及司機的調配策略、通訊及資訊科技的應用及車庫及泊車設施發展策略。勞福局及運輸署現正協助復康會落實顧問在第一階段所提出的改善建議,例如推行共乘電召服務、優先處理電召服務到醫院接受治療的交通需要、於非繁忙時間或假日期間開辦旅遊專線、精簡電話預約程序及增加預約的渠道等。 第二階段涉及提升現時資訊及應用系統的研究,有關系統規格已經完成,現正等候申請撥款的結果。 (c) 除了由復康會提供復康巴士服務予一般殘疾人士外,社會福利署(社署)亦為嚴重肢體傷殘人士綜合支援服務、特殊幼兒中心及庇護工場等康復中心提供康復中心巴士,為使用中心服務的殘疾人士提供「特別交通服務」,例如由中心往返特定地點,包括醫療機構等。因應申訴專員的建議,勞福局已經要求社署向非政府機構、服務使用者及自助組織等收集康復中心巴士的載客資料,從二零一七年一至六月資料顯示,使用人次超過500 000。勞福局會持續監察康復中心巴士的資源運用情況。 (d) 勞福局已於二零一七年八月底聯同教育局、社署及運輸署安排簡佈會予特殊學校校長及其職員,向他們介紹申請社署獎券基金購置校車的手續、解釋運輸署發出牌照的須知及說明教育局對特殊學校的資助,鼓勵他們購置校車以照顧其學生的特別交通需要,藉以減少依賴復康巴士的固定路線的服務。 會議上,學校代表普遍反應正面,有個別學校表示會向或已向獎券基金提交申請購置校車。 (e) 運輸署不時透過與殘疾人士的會議,提醒他們不應乘坐無牌復康車輛服務,並呼籲他們在遇見有涉嫌違法載客取酬的個案時,應向運輸署及警務處舉報。為方便殘疾人士提供這方面的資料,運輸署與警務處商討後,設計了一份表格,並已在二零一七年六月二十三日的殘疾人士使用公共交通工具工作小組會議上向殘疾人士團體代表派發該以及講解其內容及提交表格的安排。該表格現已上載在運輸署的網頁,供有需要的人士下載填寫。 (f) 現時接載輪椅使用者及其輪椅的車輛,必須按照法例確保輪椅能牢置在車身上,並經過運輸署的審批才予以登記及發牌。 運輸署在審批車輛時,會嚴格確保運載輪椅使用者及其輪椅上落設備、輪椅繫緊系統以及使用者束縛系統均符合相關標準,車輛上亦備有足夠的設備使用手冊,供司機或其他操作者參閱。運輸署已於二零一七年年底發出相關指引供車主及操作者參考,提醒他們必須熟習如何操作有關設備及系統,時刻保持車箱內的使用說明清楚可閱。 (g) 政府一直支持引入可供輪椅上落的士。據了解,市場上的一個主要供應商計劃於二零一八年中引入一款符合香港法規可供輪椅上落的新的士車款。業界稱,該款無障礙的士預計將是業界在未來數年的主要車款。政府會密切留意市民及業界日後對該等車款使用的情況,並會進一步考慮如何鼓勵業界使用該等車款。 (h) 小巴業界在運輸署鼓勵下已物色到適合在香港使用、可供輪椅上落的低地台新款小巴,並將於二零一八年初開始在三條醫院路線(包括途經瑪麗醫院、威爾斯親王醫院及聖德肋撒醫院的路線)作測試,以確定這類小巴在這些路線提供服務是否可行可取。運輸署會與營辦商檢討車輛的運作成效,包括技術操作的可行性、維修保養及乘客意見等。如檢討後確定試驗計劃可行可取,運輸署會與業界商討進一步推廣低地台小巴。 (i) 勞福局及運輸署正督導復康會檢討及更新殘疾人士的特別交通服務需求估算,包括研究一些對殘疾人士使用復康巴士服務需求有所影響的新發展(例如長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃、引入更多可供輪椅上落的士及非政府機構營運的康復中心巴士數目的增加等),並會按相關發展的長期、中期及短期影響而作出需求估算。復康會亦會就復康巴士未來將會推行的改善項目(包括推行共乘電召服務及引入有效通訊及資訊科技應用的綜合客務及營運系統)對處理服務需求的影響,結合前述估算推算復康巴士未來十年的用車需求。 (j) 勞福局已把「加強市民對無障礙運輸的認識」這個主題納入二零一七╱一八年度的康復服務公眾教育活動,並成立工作小組統籌有關的宣傳工作,讓市民及公共交通工具營運商能多從殘疾人士的角度著想及提供適切的協助及服務。此外,復康會計劃二零一七年底至二零一八年初推行宣傳及教育工作,以推廣共享資源(包括共乘服務)可令更多人士受惠的訊息。 (k) 政府近年增撥資源讓復康會開辦更多的醫院穿梭巴士服務,以應付「電召服務」到醫院接受治療的交通需要,現時共有途經16間醫院及8間復康中心╱護養院╱分科診所的七條穿梭巴士服務。運輸署已督導復康會於二零一八年推出第九條穿梭巴士服務,並計劃在未來一至兩年內開辦覆蓋另外七間醫院的穿梭巴士服務。 運輸署亦已督導復康會加強宣傳醫院穿梭巴士服務,包括:向路線途經的電召服務客戶、公共屋邨及安老院舍的住戶派發宣傳單張;在復康會的網頁內提供醫院穿梭服務的最新消息;在相關的醫院掛上宣傳橫額及往等候區的步行路線;及透過殘疾人士使用公共交通工具工作小組會議向殘疾團體介紹最新服務等。