背景

1046. 旅館業的規管是由民政事務總署(民政總署)轄下的牌照事務處(牌照處)按《旅館業條例》執行。

1047. 申訴專員公署(公署)不時接獲市民投訴。他們指稱,牌照處濫發旅館牌照,未有考慮旅館設於多層住宅大廈內, 可能會對大廈居民造成滋擾甚至危險。此外,亦有投訴人指摘牌照處執法不力,未能有效打擊無牌經營的旅館,以致無牌旅館到處林立。

1048. 有見及此,公署進行主動調查,以探究政府規管旅館業的制度可有不足之處。

申訴專員的觀察

旅館發牌制度未能與時並進

1049. 《旅館業條例》的立法原意,是透過發牌制度,確保用作旅館的處所在樓宇結構和消防安全方面達到指定標準,以保障入住者及公眾安全。該條例所訂的發牌條件,並不包括須符合地契或大廈公契條款,亦無須顧及大廈居民的意見。

1050. 公署認為,基於條例所限,民政總署當前在審批旅館牌照申請時,不考慮地契或大廈公契條款,或大廈居民的意見,是依法辦事。從行政角度而言,不算失當。不過,近年旅館數目不斷增加,住在有旅館的大廈之居民感到日常生活受到影響(例如:大廈維修費用增加), 是可以理解的。大廈居民期望政府對旅館業的規管不僅是保障安全,而且須顧及旅館對他們日常生活的影響。因此,公署認為,民政總署早應就旅館發牌制度進行檢討,提出改善方案甚或修例,以回應市民的訴求。 對付無牌旅館的措施成效不彰

1051. 牌照處近年已增添人手,加強巡查和調查,以對付如雨後春筍的無牌旅館。然而,基於下列原因,檢控無牌旅館的比率一直嚴重偏低: (a) 根據律政司的意見,在現有法例下,當局不能單憑「間接證據」(例如處所的間格及布置)提出檢控; (b) 遇上業主及旅館經營者不合作時,牌照處人員難以進入處所調查; (c) 刑罰太輕;以及(d) 較少喬裝蒐證行動。

1052. 公署認為,民政總署面對上述不理想的情況,早應謀求改變執法策略(例如調撥資源,增加以喬裝顧客方式蒐集有力證據),以提升執法成效。 民政總署的公眾諮詢

1053. 於公署公布展開主動調查後,民政總署因應社會各界對現行規管旅館業的制度之關注,在二零一四年七月就《旅館業條例》的檢討展開公眾諮詢。民政總署在其諮詢文件內提出了多項修訂法例的建議,包括: (a) 授權該署在審批旅館牌照申請時,可基於大廈公契條文明確禁止經營旅館而拒絕發牌╱續牌,或撤銷牌照; (b) 授權該署在發牌過程中進行地區諮詢,以考慮居民的意見; (c) 在條例加入可採納「間接證據」的「推定」條文,以降低牌照處的舉證門檻,令該處可較易對無牌旅館的擁有人經營者提出檢控; (d) 授權牌照處可向法庭申請令狀,以便該處職員進入,以及在有需要時可強行進入疑無牌旅館視察;以及(e) 提高無牌經營旅館的最高刑罰至罰款五十萬元及監禁三年,希望法庭將來會相應判處較高的刑罰。

1054. 申訴專員建議民政總署(a) 若定在發牌過程中進行地區諮詢,須就如何衡量居民反對意見的理據,制訂具體和合理的評審準則; (b) 考慮將必須符合地契條款納入為發牌條件;以及(c) 進一步優化牌照處調查無牌旅館的做法,多以成功檢控比率較高的喬裝顧客方式搜證,以提升執法成效。

當局的回應

建議 a)

1055. 民政總署接納申訴專員的建議 a)。關於在發牌過程中進行的地區諮詢,民政總署會參考其他發牌當局現行的做法,制訂一套具體和合理的準則,以確保牌照申請獲得公平公正的審批。 建議 b)

1056. 民政總署正擬《旅館業 (修訂 條例案》。公署已知悉民政總署將會深入研究建議 b)的可行性和需要性。 建議 c)

1057. 民政總署原則上同意申訴專員的建議 c)。對疑無牌經營旅館的處所,牌照處均會安排「放蛇」行動,民政總署亦會繼續積極調撥資源,以配合執法行動的需要。