背景

1107. 根據《建築物條例》之附屬規例《建築物(規劃)規例》,建築物須設有「緊急車輛通道」以便救援。新界豁免管制屋宇(下稱村屋)並不受該規例所規管,政府只能以行政方式規管村屋的消防安全措施。

1108. 消防安全措施是否有效運作,關乎村屋居民的性命安全。 因此,申訴專員公署(公署)作出主動調查,探究現行規管村屋的消防安全措施的制度及程序,是否存在不足。

申訴專員的觀察

1109. 自二零零六年七月一日起,政府一直透過執行《新界豁免管制屋宇消防安全規定指引》(《消防指引》),以行政方式規管村屋的消防安全措施。《消防指引》規定: (a) 若在以擬建屋宇之地點為中心,半徑30米範圍內有10間或以上的屋宇(包括擬建屋宇),建屋申請人便須闢設緊急車輛通道;以及(b) 若因為地理環境的限制、私人土地業權等問題而無法闢設緊急車輛通道,建屋申請人可向地政總署申請改為於其屋內裝設消防安全替代措施(例如:自動灑水系統、火警偵測系統及消防喉轆系統)。申請人如選擇採用自動灑水系統以外的消防安全措施,他本人或其代表必須參加由消防處安排的消防安全訓練課程。

1110. 公署的調查發現,為新界村屋而制訂的《消防指引》在實際執行上未能達到為居民提供足夠消防安全保障的原訂目標。此外,地政總署及消防處在監察村屋的消防安全措施方面,表現也未盡完善。 提供緊急車輛通道的規定名存實亡

1111. 根據《消防指引》的規定,闢設緊急車輛通道是首選的消防安全措施。政府容許建屋申請人採用消防安全替代措施,只是退而求其次的做法。

1112. 然而,自實施《消防指引》以來,超過九成被地政總署認定為須闢設緊急車輛通道的建屋申請個案,最終都未能以這項較有效的措施作為有關村屋的消防保障。更令人憂慮的是,即使建屋申請人能夠成功闢設緊急車輛通道,日後若該通道遭阻塞或佔用,地政總署及消防處亦很有可能束手無策。

1113. 政府以《消防指引》要求村屋業權人提供緊急車輛通道的做法,是形式多於實效。 消防安全替代措施的規定未有顧及現存村屋

1114. 地政總署曾指出:村屋的數量增加至某程度,會形成「累積效應」(包括增添消防及救護車輛駛近事涉村屋的難度),故此必須闢設緊急車輛通道。換言之,緊急車輛通道是為屋群範圍內所有村屋,而不是單為新建村屋而設。

1115. 按此推論,若闢設緊急車輛通道未能成事,屋群範圍內的所有村屋,包括現存的村屋,理應都採取消防安全替代措施。然而,《消防指引》卻只規定新建村屋裝設消防安全替代措施,未有顧及該屋群內其他村屋。

1116. 此項主動調查的其他發現包括: (a) 地政總署及消防處均沒有為村屋的緊急車輛通道設立資料庫,對消防處的執法效率構成影響; (b) 消防處沒有定期巡查村屋的緊急車輛通道;以及(c) 地政總署容許由同村居民代表建屋申請人參加消防安全訓練課程,未免是過於寬鬆。

1117. 申訴專員對地政總署及消防處有以下建議:地政總署及消防處(a) 聯同相關政策局及部門,全面深入檢討現行的《消防指引》對村屋居民的消防安全保障是否足夠,並研究可行的改善方案;地政總署(b) 就村屋的緊急車輛通道設立專用資料庫,並公開該資料庫讓公眾查閱; (c) 收緊審批以代表參加消防安全訓練課程的程序:除非建屋申請人能提出相當充分的理由,否則應只准許由居於同一村屋的人士代表其參加訓練課程;消防處(d) 制訂定期巡查鄉村及緊急車輛通道的機制,務求在有事故時能迅速並安全地進行滅火和救援工作;以及(e) 加強對村屋居民的防火宣傳教育,讓他們清楚了解有關火警風險,並建議他們為其屋宇裝設消防安全措施。

當局的回應

1118. 政府接納申訴專員的建議(a)至(d),以及部分接納建議(e)。 有關落實該等建議的進展如下述。 建議(a)及(c)

1119. 發展局已着手開展檢討《消防指引》的工作,並正就檢討的初步方向及建議徵詢相關部門(包括地政總署及消防處)。待檢討工作完成後,地政總署會向公署匯報有關檢討的結果。 建議(b)

1120. 地政總署現行的「地理空間信息樞紐」應用系統及「地理資訊地圖」網站將會作為電子平台,提供根據報告內所指的《消防指引》而闢設的緊急車輛通道的資料,有關的應用系統及網站分別供政府部門(包括消防處)及公眾人士查閱。消防處對有關緊急車輛通道的資料被納入「地理空間信息樞紐」應用系統內表示支持。該等資料已在二零一六年八月底納入資料庫系統。 建議(d)

1121. 消防處已制訂了一套定期巡查鄉村及緊急車輛通道的機制,並於二零一六年五月開始定期巡查各鄉村。根據地政總署出版的《在新界小型屋宇政策下之認可鄉村名冊》,消防處會派員巡查名冊內的642條鄉村,巡查頻次一般為一年兩次。此外,在地政總署於二零一六年八月底建立緊急車輛通道資料庫後,消防處已展開相應的緊急車輛通道巡查。 建議(e)

1122. 消防處部分接納建議(e)。消防處接納有關加強對村屋居民的防火宣傳教育,讓他們清楚了解有關火警風險的建議,並正計劃多方面的防火宣傳教育活動,以提升村屋居民的消防安全意識,當中包括與相關地區防火委員會舉辦各項地區防火宣傳活動,及印製村屋防火安全小冊子及防火宣傳海報等。

1123. 然而,對於申訴專員建議村屋居民為其屋宇裝設消防安全措施,消防處有所保留。消防處強調,現存村屋即使沒有裝設消防安全措施,亦完全符合現行消防安全規定。消防處認為若正式建議現存的村屋住戶為其屋宇裝設消防安全措施,可能會令該些住戶及其他村民誤以為有關村屋未能符合消防安全的最低要求,及誤以為過往政府在批核村屋申請過程中沒有顧及其消防安全,從而引起不必要的顧慮。消防處已於二零一六年六月給申訴專員的回覆中提出此關注。