背景

1082. 香港房屋委員會(房委會)及香港房屋協會(房協)是提供公屋的兩個獨立機構,各自有制訂審查機制以審批申請,而相互之間亦有協調機制,以防止已入住公屋的租戶獲得雙重房屋資助。

1083. 然而,申訴專員公署(公署)在處理投訴個案時發現,有家庭長期同時佔用兩個分別屬於房屋署(房委會的執行機關)及房協的公屋單位,而兩機構均沒有積極跟進有關問題。此外,有部分租戶即使由於各種原因(如離婚、調遷等)須按例遷出原單位,卻仍可居住於該單位。若不堵塞這些漏洞,會影響到珍貴公屋資源的公平分配,延誤輪候公屋人士的上樓時間。為此,公署展開主動調查。

申訴專員的觀察

房屋署與房協的通報和協調機制有待改善

1084. 房屋署表示,就處理雙重戶籍問題,每月均以表形式通知房協有關任何涉及雙重房屋福利個案的房協租戶。然而,公署在審研多宗個案後發現,房協於多月甚至多年後才發現雙重戶籍問題,而在接獲通有關雙重戶籍的個案中,房協又未有作適時跟進,導致問題持續多年。由於雙方並無任何書面協定,清楚列明由誰跟進哪些情況,以致房屋署及房協均沒有主動查詢個案跟進進展,令協調機制形同虛設。 房屋署及房協處理時過度包容

1085. 公署在多宗個案中發現,房屋署及房協的職員在處理雙重戶籍的個案時過於寬鬆。於公署調查期間,兩機構均表示有需要「人性化」地處理租戶戶籍問題。對此,公署並無異議。然而,這不代表兩個機構可長期容忍持雙重戶籍甚至霸佔公屋單位的情況。惟公署的調查發現,部分個案拖延六至八年才解,其間跟進行動寥寥可數,令公屋單位被違規佔用,或任由住戶長期佔用過於寬敞的單位,這反映房屋署及房協缺乏心處理違規個案,間接縱容了濫用公屋資源。 房屋署執「新」政時欠

1086. 根據房委會的網頁資料,「批出新租約」的政策,主要是容許公屋戶主去後,單位的租約可無條件批給單位內居住的配偶,或於戶主沒有在生配偶的情況下,批出新租約予通過「全面經濟狀況審查」的認可家庭成員。其後房屋署向公署表示,「批出新租約」政策亦容許住戶在「戶主非去」的情況下,基於其他理由要求重新批出租約,例如戶主移民、調遷等。然而,公署發現,房屋署並無明確訂定這些「其他理由」的範圍,亦沒有制訂指引指導職員如何審視這些「其他理由」。

1087. 調查告中的多宗個案均是在戶主仍然在的情況下,由房屋署批出新租約予戶主的其他戶籍成員,結果變成分戶。而分戶政策的其中一個原則,正是避免租戶在沒有恩恤理由下取得額外公屋資源。公署認為,「批出新租約」政策容許仍然在生的戶主以其他途徑遷往別的公屋單位,並把原單位的新租約批予原戶主的其他戶籍成員,會生不公平現象。房屋署有需要嚴謹審視這些「戶主非去」的其他理由,再考慮是否「批出新租約」,避免租戶濫用此政策取得分戶的效果。 房協無切實措施公屋提供予低收入╱資產人士住

1088. 房協曾於二零零二年研究富戶政策的可行性,惟最終因沒有法定權力審查住戶的家庭收入及其他因素而未有推行。這與房協提供公屋予低收入 資產家庭的宗旨難以配合。事實上,房協租戶擁有私人物業或龐大資產,亦沒有違反租約條款,房協只能「勸諭」有關租戶騰空單位,力度明顯不足。

1089. 房協沒有採取有效措施,例如加入適當租約條款,以限制富戶或擁有物業的租戶無了期租住單位,這實在有違其原來提供公屋予低收入 資產人士的宗旨和原意,對真正有需要入住資助房屋的人士不公平。 政府無機制監察房協公屋的運作

1090. 運輸及房屋局(運房局)表示,現時政府並無監察房協的法定權力和機制,該局也沒有任何關於監管房協提供公屋的政策文件。公署對該局的取態有保留。政府以優惠條款撥地予房協興建公屋,目的是讓房協實踐為低收入 資產家庭提供廉價居所的宗旨,以配合政府在房屋方面的施政方針。因此,政府有責任確保給予房協的撥地優惠用得其所。公署認為,運房局有責任與房協商討,並訂立書面協定,以確保撥地優惠達致預期目的。 公屋單位戶主另申請公屋與「新」政

1091. 房委會及房協均容許現有公屋單位的戶主單獨或聯同戶籍內其他成員另行申請公屋。公署認為,現有戶主(一般是前公屋申請人)基本上已獲配公屋,並無實際迫切的住屋需要。況且,若戶主因特殊社會或健康因素不宜在單位內繼續居住,可憑該些特殊因素申請調遷。又或戶主希望子照顧,亦可申請一名子及其配偶加入戶籍。公署認為,在目前公屋短缺問題非常嚴峻的情況下,房委會及房協現時的做法值得商榷,因為會影響到有迫切和實際住屋需要的輪候人士早日上樓的機會。

1092. 至於房協,該會容許租戶其中一位年十八歲又通過資產審查的認可家庭成員承接為戶主,而無須像其他申請公屋的人士一樣輪候公屋,這對輪候冊上的其他登記人士亦構成不公。 「新」政下的經濟審查

1093. 在「批出新租約」政策下,只要繼承租住權的公屋住戶家庭入息水平不超逾輪候冊入息限額的三倍,即使擁有物業或巨額資產,亦可獲批新租約。同樣,繼承租住權的住戶的家庭入息水平即使超逾輪候冊入息限額的三倍,若其資產不超逾輪候冊入息限額的 4倍,也可獲批新租約。這似乎更加遠離資助公屋是為了提供予經濟上負擔不起租住私人樓宇人士的原意。公署認為,對於租戶擁有私人住宅,在原則和政策上應否退回公屋單位予房屋署,讓真正有需要的家庭入住,政府適宜進行全面檢討。

1094. 申訴專員建議: (a) 房屋署應強化與房協有關雙重房屋福利的互通機制,除繼續定期通知房協涉及兩個機構的雙重戶籍個案外,亦應制訂書面協議,設立恆常的溝通渠道(如定期會面或滙),釐清雙方跟進各類個案的權責,有需要時共同審視個別要迫切跟進(如拖延遷出多時)的複雜個案,定下解個案的時限及按時呈閱機制; (b) 房屋署及房協應加強對員工的培訓,讓員工明白在租戶違規時,除顧及租戶可能面對困難的同時,也應堅守的原則,摒棄過分包容,以確保他們對尚在輪候冊上等待編配公屋單位的市民負責。此外,要令部門員工熟悉處理違規情況的相關指引,強化職員處理較複雜個案的技巧,從而確保違規個案獲適時妥善處理; (c) 就已批准調遷的個案,以及已確知擁有雙重戶籍的個案,房屋署應主動刪除舊戶籍,而非等待租戶自行申請刪除戶籍; (d) 房屋署及房協應訂下更清晰的指引和租戶通告,讓租戶知悉在屢遭警告無效會採取行動(如發出終止租約通知書)的期限,並確保職員嚴格執行; (e) 房委會及房協應考慮在非特殊情況下,不容許公屋戶主申請另一公屋,以堵塞租戶透過其他申請公屋途徑,繞過一般公屋輪候冊申請的程序而取得另一公屋,從而生的不公平現象; (f) 房屋署在執行房委會「批出新租約」政策時,應嚴謹審視戶主非去的情況,並制訂清晰指引供職員遵行,避免租戶濫用政策取得分戶的效果; (g) 雖然房協沒有法定權力審查住戶的家庭收入,但可考慮在租約上加入條文,採取行政措施,要求住戶申入息/資產,以及規定當入住後的資產及入息水平超過指定上限時,須繳交富戶租金; (h) 運房局應主動與房協商討可行措施,並訂出書面協定,以確保房協的出租公屋符合政府優惠批地的原意和地契中的相關規定;以及(i) 房屋署應搜集並儲存入息/資產超指定限額的租戶資料,並向房委會建議檢討「批出新租約」政策,包括考慮要求繼承租住權的家庭成員,須同時符合入息及資產水平的要求。

當局的回應

建議 a)

1095. 房屋署及房協接納申訴專員的建議 a),並採取下列改善措施。

1096. 為加強溝通及改善工作流程,房屋署與房協的總部代表於二零一五年三月及四月會面。房屋署已向房協提供房屋署總部層面及各屋邨辦事處聯絡人的名單,以便適時共同處理有關雙重戶籍的個案。就改善雙重戶籍個案的通及協調機制,房屋署已於二零一五年六月底完成優化現有向房協提供的每月電腦表,加插個案尚未處理的月數,並自二零一五年七月改由電子傳送方式將電腦表送交房協,以便房協加快處理雙重戶籍的個案。 建議 b)

1097. 房屋署及房協接納申訴專員的建議 b),同意應加強對員工的培訓。過去一年,房屋署及房協分別已開辦了十七個及八個有關屋邨管理及租約事務的課程。房屋署及房協會繼續開辦這類課程,以加強對職員的培訓。同時,房屋署及房協已採取新行政措施以加強處理雙重戶籍的個案。

1098. 房屋署屋邨管理處人員須於每月例行屋邨管理處高級人員會議、分處會議及分區會議中告有關解雙重戶籍個案所採取的行動及進展,並挑選一些複雜個案作經驗交流,讓職員更加掌握處理這些個案的方法。各屋邨管理處分區人員亦會選取一些較複雜的個案上載房屋署內聯網供前線管理人員作參考。另外,房屋署正在研製一份新的每月電腦表,以便屋邨管理處高級人員監察前線職員處理雙重戶籍個案的進度。

1099. 房協屋邨經理須於每月透過電郵向總辦事處匯有關解雙重戶籍個案所採取的行動及進展,如雙重戶籍的個案未能於九十天內處理,有關個案須向高級經理及總經理告;如超過一百二十日,更要向總監匯。這些措施有助管理層監察前線員工處理雙重戶籍個案的進度。 建議 c)

1100. 房屋署接納申訴專員的建議 c),並已檢討內部指引,定維持現有處理部分家庭成員擁有雙重戶籍個案的程序。若名列在租約上的家庭成員已遷出,但戶主並不合作辦理刪除戶籍手續,房屋署可單方面更改內部記錄以刪除有關家庭成員的戶籍。若戶主已遷出,而餘下名列在租約上的家庭成員未能按規定辦理批出新租約手續,房屋署會向有關租戶發出遷出通知書以終止其租約。 建議 d)

1101. 房屋署及房協接納申訴專員的建議 d),並已作出檢討。房屋署及房協已透過電郵通知前線同事須嚴格按現有指引處理雙重戶籍個案的程序。

1102. 就房屋署轄下的屋邨而言,若名列在租約上的家庭成員已遷出,房屋署會發信邀約戶主到屋邨辦事處辦理刪除戶籍手續。 若戶主於預約日期兩星期後仍未作出回應,房屋署會再發信提醒戶主辦理刪除戶籍手續,並通知他/她房屋署將更改內部資料以如實反映戶籍的變更。若戶主已遷出,房屋署會發信給名列在租約上的餘下家庭成員,若他/她 們 有意繼續租住有關單位,須於發信日期起計兩個月內辦理申請批出新租約手續。如有關家庭成員於限期兩星期前沒作出回應,房屋署會發出提醒信件。若有關家庭成員於限期終結時沒有回應,房屋署會向有關租戶發出遷出通知書終止其租約。至於處理較複雜的個案,如第 b)項建議回應所述,屋邨管理處人員須於每月例行屋邨管理處高級人員會議、分處會議及分區會議中告有關解雙重戶籍個案所採取的行動及進展,並挑選一些複雜個案作經驗交流,讓職員更加掌握處理這些個案的方法,以便個案能適時及妥善處理。

1103. 就房協轄下的屋邨而言,若名列在租約上的家庭成員已遷出,房協會發信邀約戶主到屋邨辦事處辦理刪除戶籍手續。若戶主於兩個月後仍未作出回應,房協會再發信提醒戶主辦理刪除戶籍手續,並通知有關住戶,房協將於發出此信日期的十四天後主動更改內部資料以如實反映所需的戶籍變更。若戶主已遷出/離,房協會聯絡名列在租約上的餘下家庭成員,若他/她 們 有意繼續租住有關單位,房協會將有關申請轉換戶主的須知及申請表交給他們,並要求他們須於發信日期起計兩個月內辦理相關手續。有關須知內闡明如住戶不回應,房協有可能會終止租約並收回單位。如有關家庭成員於限期兩星期前仍沒作出任何回應,房協會再發出提醒信件。若有關家庭成員於限期終結時仍沒有任何回應,房協會向有關租戶發出遷出通知書終止其租約。 建議 e)

1104. 房屋署及房協接納申訴專員的建議 e)。房屋署亦已將公署的意見提交房委會資助房屋小組委員會 小組委員會 考慮。小組委員會已於二零一五年三月十七日就「容許公屋戶主另行申請公屋政策」進行討論。經考慮後,小組委員會通過繼續容許公屋戶主,獨自或連同部分家庭成員另行申請公屋。此外,房屋署已與房協議定由二零一五年四月十日起,不容許房協整個租戶家庭 包括一人家庭 申請房委會的公屋。 建議 f)

1105. 房屋署接納申訴專員的建議 f),並已作出檢討。房屋署於二零一五年一月更新了房屋政策簡介及上載於房委會/房屋署網頁內有關「批出新租約」政策的資料供房屋署同事及公眾人士參閱。按現有政策及內部指引處理「批出新租約」個案的程序,在公屋戶主去或遷出後,如租戶符合有關資格,單位的租約可批予於單位居住的認可家庭成員。戶主的遷出理由包括入住安老院舍、参與「綜援長者廣東及福建省養老計劃」和參與「廣東計劃」等。此外,如上文第 b)項建議回應所述,房屋署已開辦了有關屋邨管理及租約事務的課程,加強職員對處理「批出新租約」個案的培訓。 建議 g)

1106. 房協接納申訴專員的建議 g),並會再就推行富戶政策進行探討,並於本年底前呈交房協執行委員會討論。 建議 h)

1107. 運房局不接納申訴專員的建議 h)。房協是一個獨立運作、財政自主及自負盈虧的非牟利房屋機構,並不受政府直接資助或監管。房協根據《香港房屋協會法團條例》冊成為法人團體,有關條例並沒有賦權政府監察房協的運作。政府以優惠地價批出附有限制用途條件的土地予房協興建資助公營房屋。因應不同建屋項目的性質,政府會在個別批地條款中列明相關的條款或要求。如何落實和執行相關條款屬房協的內部運作事宜。房協作為一個獨立機構,運房局並無權力直接介入的內部運作和政策,有關做法亦不適宜。

1108. 房屋署已在交予公署的進度告中解釋房屋署的立場。因應公署的要求,房屋署將於二零一六年二月提交第二份進度告。 建議 i)

1109. 房屋署接納申訴專員的建議 i),並已將公署的意見提交房委會考慮。小組委員會已於二零一五年三月十七日就「批出新租約」政策進行討論,經考慮後,小組委員會通過繼續以「富戶政策」下所訂定的入息及資產水平,以審查租戶是否符合批出新租約的資格。另一方面,房屋署正在研究優化電腦系統,以記錄入息及資產超指定限額的租戶資料,以備日後再檢討政策時作為參考。