背景

974. 二零一三年一月,馬鞍某酒樓內一名技工在維修冷氣系統時發生爆炸和火警,傷及二十人,酒樓嚴重損毀。

975. 章道,事件起因可能是由於有人不當地使用易燃雪種,而所使用的易燃雪種並未受政府或法例的規管。

976. 雪種的安全使用與市民生活息息相關。因此,申訴專員公署(公署)展開這項主動調查。

申訴專員的觀察

977. 最傳統的雪種氟氯化碳( FCs)和氟氯烴( CFCs)不易燃但不環保,在《蒙特利爾議定書》下,前者已被淘汰,而後者正逐步被淘汰。

978. 目前廣泛使用的雪種氫氟碳化物(高全球變暖潛能值) ( FCs(高 WP))不易燃但只是半環保,而《蒙特利爾議定書》的締約成員正探討如何取代或管制此類雪種。

979. 新一代的雪種,包括碳氫化合物( Cs)和氫氟碳化物(低至中全球變暖潛能值)( FCs(低至中 WP)),較環保但也較易燃。對於某些易燃雪種,有些國家和地區禁止用於某些用途,而有些國家和地區(例如內地和日本)則正有秩序、有限制地引進使用。在這些國家和地區,規管的權責可能分散於不同部門,但一般會有主導或統籌的部門。

980. 反觀本港,雪種的規管至少涉及四個部門和四條條例,既沒有特別為規管雪種而訂立的法例,也沒有統籌的部門。情況如下: (a) 環境保護署(環保署):根據《保護臭氧層條例》管制或淘汰消耗臭氧層物質的生產和使用; (b) 機電工程署(機電署):依據《氣體安全條例》規管石油氣雪種; (c) 消防處:依據《危險品條例》規管屬危險品的非石油氣雪種;以及(d) 勞工處:依據《職業安全及健康條例》規管僱主和僱員就安全工作環境的責任。

981. 在未有引入易燃雪種之前,香港的規管安排問題可能不大。但一如馬鞍事件顯示,若坊間漸多使用易燃雪種,安全規管的不足可能逐漸浮現。公署的調查發現以下六個值得關注的地方。 (一 規管機制不足

982. 易燃雪種可能屬石油氣,也可能屬非石油氣,各有不同的規管機制如下: (a) 如果雪種的成分符合《氣體安全條例》內石油氣的定義,機電署可規管其生產、貯存、運送、使用、進口及供應,包括雪種在冷氣系統內的使用;以及(b) 如果雪種屬非石油氣的危險品,消防處可引用《危險品條例》來規管其生產、貯存、運送及一般使用,但不包括進口或供應,也不包括雪種在冷氣系統內的使用。

983. 同樣易燃的雪種而有不同的規管機制,可能引起的問題,從以下實例可見一斑: (a) 馬鞍事件中的冷氣商,於二零一一年在尖沙咀某處所內,為設計上不適合易燃雪種的冷氣系統,以易燃的石油氣雪種替代不易燃雪種。基於安全考慮及根據《氣體安全條例》,機電署立刻停止其運作;以及(b) 在馬鞍事件中,同一冷氣商在設計上不適合易燃雪種的三台冷氣系統中,使用被機電署列為非石油氣但同樣易燃的雪種。一台系統爆炸後,剩下的兩台系統卻可以繼續使用,而不受規管。原因是根據現行機制,三個有關部門都認為不屬其規管範圍,詳情如下: (i) 機電署:規管範圍不包括非石油氣的雪種; (ii) 消防處:規管範圍不包括雪種在冷氣系統內的使用;以及(iii) 勞工處:規管範圍不包括工作程序以外的事宜。

984. 這樣的規管機制是否足夠或適當?公署認為政府應檢討這個問題。 (二 規管範圍的分歧

985. 機電署和消防處對部分易燃雪種(包括高度易燃而其安全性受到國際關注的 290)屬哪個部門規管,意見不一。這個分歧在二零一零年出現,存在至今。

986. 部門之間長時間出現分歧而沒有解,規管的事項又涉及公眾安全,可能引起較大問題,例如: (a) 準備依法進口或使用有關雪種的人士,可能無所適從。例如:二零一四年十一月有冷氣商向機電署查詢 R427A易燃雪種的規管要求,至二零一五年三月仍未獲回覆,就是因為機電署和消防處對 R427A屬誰規管未有共識;以及(b) 可能有人利用這個灰色地帶,避過了應受的規管,而危害了公眾安全。例如:機電署在二零一四年年底 二零一五年年初巡查的初步資料顯示,除馬鞍外,本港其他地方(例如尖沙咀、屯門)有人在設計上不適合易燃雪種的冷氣系統內,以 R429易燃雪種替代不易燃雪種,但兩個部門都認為 R429並非本身所負責規管。

987. 公署認為,機電署和消防處必須盡快共同解對規管範圍的意見分歧。 (三 監察不足

988. 公署的調查發現,沒有一個部門對雪種在香港的發展和使用掌握全面的資訊: (a) 環保署:不掌握與環保無關的資料; (b) 消防處:該處從業界了解,由於界各地近年都積極提倡環保,易燃的環保雪種漸多使用; (c) 機電署:認為在本港目前的情況下,使用易燃雪種是高風險的事。但多次向公署強調,沒有資料顯示易燃雪種在本港漸多使用,因為該署從大商會得知,本港沒有進口設計上適合易燃雪種的設備。這個看法的不足之處在於: (i) 日本和內地已有生產易燃雪種的冷氣機,大商會表示沒有計劃進口有關設備,不代表其他冷氣商不會進口; (ii) 由於香港沒有管制,有關設備今天沒有進口,不代表明天不會進口;以及(iii) 即使香港未有進口有關設備,機電署近期巡查的初步資料顯示,本港其他地方亦有人在設計上不適合的設備內,以易燃雪種替代不易燃雪種。

989. 在目前的情況下,若要有效規管雪種的使用,以保障公眾安全,有關部門需要確立一個具前瞻性和全面性的監察機制。 (四 溝通協調不足

990. 香港對雪種的規管,至少涉及四條條例和四個部門,並沒有一個部門負責統籌或主導。

991. 由於協調不足,已出現的問題包括: (a) 消防處和機電署對彼此規管範圍自二零一零年已出現分歧,這個分歧涉及公眾安全,惟一直未獲解;以及(b) 對雪種的發展,沒有一個部門負責全面監察,沒有一個部門掌握較全面的資訊。

992. 公署認為,部門之間需要有效的協調,而在目前法例複雜又權責分散的情況下,政府必須指定一個部門負責主導的工作。 (五 聯絡宣傳不足

993. 部門聯絡的對象,主要是業內的大商會。不足之處在於大商會未能代表不屬會員的從業員(例如馬鞍的冷氣商),也未能代表業內的小型冷氣商。

994. 公署認為,相關部門需要擴大其聯絡網絡,也需要利用廣泛宣傳教育,務求令易燃雪種的安全資訊,能傳達至業內的小型冷氣商、業內的工人,以至市民大眾。 (六 技工訓練不足

995. 馬鞍事件的直接起因是技工回收易燃雪種的工序不當,這正凸顯出技工訓練的重要性。公署所參考的聯合國環境規劃署( NEP)指引及外地資料,也強調使用易燃雪種需要額外的安全訓練。

996. 目前香港的情況卻是: (a) 本港的冷氣技工不必一定有冷氣工程的訓練; (b) 另一方面,目前職業訓練局(職訓局,本港的主要職業訓練機構)所提供的非必修冷氣課程,並不包括關於在冷氣系統內使用易燃雪種的訓練;以及(c) 冷氣業工會曾向機電署表示,關注本地工人對易燃雪種的使用風險認識不足,該工會又指出易燃雪種在內地漸多使用。

997. 馬鞍事件可說是敲響了警,公署認為,有關部門需要檢討有關情況,考慮加強技工的安全訓練。

998. 申訴專員建議政府: (a) 加強跨部門間的協調,並指定由一個部門負責統籌和主導雪種規管的工作; (b) 盡快解機電署和消防處規管範圍的分歧; (c) 建立全面性及具前瞻性的機制,監察雪種的發展和在香港的使用情況;以及(d) 檢討有關雪種的規管措施,特別是: (i) 檢討同樣易燃的石油氣雪種和非石油氣雪種,卻以不同的機制規管是否適當; (ii) 如何加強冷氣技工訓練的規管; (iii) 如何加強與冷氣業界的聯絡;以及(iv) 如何利用宣傳教育,向業界及公眾推廣易燃雪種的安全資訊。

當局的回應

999. 就申訴專員的建議 a)、 b)、 c)及 d)(i),相關部門正參考告內的意見,共同檢討在製冷劑規管方面的相關安排。事實上,就發現有空調系統改裝使用易燃氣體或石油氣作為製冷劑的個別個案,機電署、消防處及勞工處於今年四月及十月採取了聯合行動,實地巡查有關處所並接觸其負責人,向他們講解相關法例要求和使用易燃製冷劑的潛在風險,以及該製冷劑引發事故後或須承擔的責任。

1000. 就申訴專員的建議 d)(ii)及 iii),機電署及消防處曾與職訓局會面,了解該局為空調技工提供的訓練課程內容。職訓局掌握空調業界的最新發展,認為目前易燃製冷劑在香港並未獲普遍採用。基於使用易燃製冷劑可能引致的安全問題,職訓局已把安全操作製冷劑的指引納入訓練課程中。職訓局亦已透過指引提醒空調技工不應使用易燃製冷劑。此外,相關部門已緊密合作,在聯合巡查時提醒公眾有關製冷劑安全的要求。

1001. 按照現行的職安健法例,僱主須提供所需的職安健訓練,以確保其僱員的工作安全及健康。勞工處會繼續透過執法及推廣,確保從事冷氣工程的僱主遵守有關規定,以保障相關僱員的職安健。為提升冷氣業的職安健表現及協助業界遵守職安健的規定,勞工處在二零一五年九月出版了《空調設備工程的工作安全及健康指引》 《工作指引》 ,就進行冷氣工程 包括處理易燃雪種 時如何預防工傷事故,為業界提供實務指引。此外,勞工處聯同相關工會及商會在今年二月舉辦了有關冷氣維修保養工程的職業安全講座,以提高業界管理人員、安全從業員及前線工人的安全意識。在上述《工作指引》出版後,勞工處在今年十一月聯同機電署、消防處和相關工會及商會再舉辦了另一場講座,向業界講解職業安全及石油氣和危險品的安全事項,進一步加強業界人士的工作安全意識。勞工處會繼續與相關持份者保持聯繫,以促進從事冷氣維修保養工程的工人的職安健。

1002. 就申訴專員的建議 d)(iv),機電署已針對相關業界加強宣傳教育,透過講座與交流會,提升業界對安全使用石油氣的認知。 消防處已製作及播出一輯政府電視宣傳短片,以提升公眾對安全使用壓縮氣樽的認知。