背景

969. 香港是人口密集的城市。樹木若折枝或倒塌,便可能會對周邊的人或財物造成損害。申訴專員公署(公署)進行這項主動調查,旨在探究政府的樹木管理制度和工作有否不足之處,重點在於政府在保障公眾安全方面的工作狀況及成效。

申訴專員的觀察

樹木管理制度

970. 現時,在政府土地上的樹木及在私人土地上的樹木受兩套不同的制度規管。

971. 在政府土地上的樹木的日常管理工作,由不同的政府部門按其管轄的地域,負責護養、巡查及樹木風險評估等工作。發展局設有樹木管理辦事處(樹木辦),就樹木管理事宜擔當中央統籌及指導的角色。

972. 樹木辦設有一個屬諮詢性質的樹木管理專家小組(專家小組),成員包括本地及海外樹木專家。專家小組就有關樹木管理及護養的政策及執行事宜,向政府提供意見。

973. 至於私人土地上的樹木,只有部分地契載有樹木保育條款。 該些條款規定除在緊急情況外,業主須事先取得地政總署的書面同意才可移除或修剪其土地範圍內的樹木。 人力資源問題樹藝師未有註冊制度

974. 園境師及樹藝師是與樹木管理相關的主要專業。在本港,園境師的專業資格之認證受《園境師註冊條例》規管。法定機構「園境師註冊管理局」負責為註冊園境師的申請者查證其所持資歷,並處理註冊園境師的行為及紀律問題。這個註冊制度可以維持專業水平,並保障聘用園境師的機構及市民的權益。樹藝師在本港則尚未有註冊制度。市民即使發覺樹藝師的服務質素及操守不符期望,亦投訴無門。 樹藝人員無特定資歷要求

975. 要盡早及準確地找出有問題或有倒塌危險的樹木,巡查人員及覆檢人員的專業知識及工作經驗十分重要。然而,政府對他們的工作經驗和專業知識只有基本的要求,而樹木辦所舉辦的相關訓練課程為期亦只兩天,令人懷疑僅符合如此要求的人員,是否真的能夠勝任樹木檢查工作。

976. 負責日常護養工作(包括修剪樹木、病蟲害防治、施肥等)的前線人員,其工作水平對樹木的健康有重大影響。然而,他們入職卻無須達到特定的資歷及工作經驗要求。 人力資源規劃姍姍來遲

977. 雖然在二零一零年成立的樹木辦有為負責樹木管理工作的政府人員開辦培訓課程,並鼓勵大專院校和培訓機構開辦與樹木管理有關的課程,但及至二零一五年年中,該辦才開始就本港樹木管理的人力資源情況進行研究,以助長遠規劃。這可說是姍姍來遲。 管理人員調動欠佳致經驗流失

978. 現時政府體系內並無一個專責管理樹木的職系,只有一些亦須負責其他工種的職系(例如:康樂及文化事務署的康樂事務經理)。 該些職系的人員常會被調往與樹木管理不大相關的崗位,因而造成專業知識和經驗流失,不利於需要專門知識和技術的樹木管理工作(包括監督相關承辦商的工作)。 樹木辦對各部門的監察有待加強

979. 政府部門有否選擇適當的樹木品種、栽種地點,以及預留足夠空間供樹木生長,均會直接影響樹木的健康及日後的安全風險。

980. 公署認為,儘管各部門與樹木辦沒有從屬關係,該辦亦應加強與各部門的溝通,要求並監察各部門在工程的設計階段認真審視種植設計及遵循發展局的指引,以選擇適合的樹木品種和栽種地點,有助於避免日後釀成樹木倒塌或須倉促移除危樹。 風險評估的準則未夠完備

981. 公署亦發現,樹木辦所制訂用以對樹木作風險評估的「表格2」,其所採用的評估準則有修訂的需要。雖然「表格2」可記錄樹木本身的狀況及其生長環境的狀況,但兩者一併所產生的風險因素(例如:樹木本身的重量加上外來的荷載是否會構成問題),則未有納入「表格2」的風險評估準則內。 樹木辦未能有效地監察各部門如何跟進公眾舉報及投訴

982. 有個案顯示,有部門及其承辦商均嚴重延誤處理市民就危樹的舉報。雖然處理該些舉報及投訴屬部門本身的份內工作,但樹木辦既然有協調及統籌眾部門管理樹木工作之責,便理應加強監察各部門在這方面的工作,甚或考慮把本身定位為覆檢市民舉報及投訴個案的機關,督導有關部門作出適切改善。 須提升「專家小組」意見的透明度及問責性

983. 政府在發展局轄下的樹木辦設立「專家小組」,是有利於吸納獨立專業人士就與樹木管理相關的事宜所提供的意見。公署認為,該局應清楚記錄小組及小組成員的意見,並將有關記錄公開,以加強其透明度及問責性。 有需要為樹木管理立法

984. 相對於政府土地上的樹木,私人土地上的樹木之規管更形不足。即使地契載有樹木保育條款,業主有否及如何護養其樹木,亦不屬該些條款的規管範圍。現時亦無法例規定私人土地的業主須負責檢查及護養其土地上的樹木。因此,業主對其土地上的樹木是否護養得宜以減低其倒塌風險,政府目前是無從置喙。事例顯示,私人土地上的樹木若管理不善以致倒塌,後果可以非常嚴重。

985. 一些外地的樹木法例及相關資料顯示,為樹木管理立法,相信可應付本港的一些樹木管理問題,包括:就栽種、修剪及移除樹木訂立基本標準;授權當局可強制私人土地業主修剪或移除在其土地上有倒塌危險的樹木;規定為護養樹木及對樹木進行特定工作;以及公布獲認可的樹木管理培訓機構及課程等。

986. 公署認為,政府應向公眾明確表示有意訂立樹木法例以補現行規管制度之不足。政府單靠公眾教育、勸諭及指導,相信未必能夠在可預見將來達到所期望的效果。況且,研究及草擬法例需時,政府實應盡快展開籌備工作。一旦政府向公眾表明立法的取態,相信會有提升公眾對樹木管理責任的意識,而有關樹木管理的商機及就業機會亦會應運而生,那會有助培養相關的專業及技術人才,以應付立法後人力資源的需求。

987. 此外,政府在部署立法時,亦可考慮進一步提升專家小組的地位、參與及問責性,例如參照「古物諮詢委員會」的模式,在擬訂的樹木法例內把專家小組轉化為法定組織,以向政府提供更具權威性及代表性的意見。

988. 申訴專員建議發展局–人力資源(a) 考慮為樹藝師的資歷設立註冊或認證制度; (b) 提高對樹藝人員(尤其是巡查人員及覆核人員)的專業知識及工作經驗的要求; (c) 加強前線人員的技術培訓; (d) 加快人力資源的規劃工作;政府土地上樹木的管理(e) 檢討現有與樹木管理有關的人員的調派及培訓安排,甚或考慮由中央調派專責樹木管理的職系人員至各部門; (f) 加強監督各部門就栽種樹木的安排; (g) 完善樹木風險評估的準則; (h) 設立機制以加強監察各部門處理公眾舉報及投訴的工作; (i) 提升專家小組意見的透明度及問責性,記錄該小組及小組成員的意見,並將有關記錄公開;私人土地上樹木的管理(j) 繼續向私人土地業主加強宣傳妥善護養樹木的知識;以及樹木法例(k) 明確表示有意訂立法例,並盡快完成各項配套工作,以全面及更有效規管香港樹木的管理與保育。

當局的回應

989. 發展局接納建議(a),並認同為樹藝師的資歷設立註冊制度的原意,以保證樹木管理工作的質素。為此,發展局致力提升行業的整體專業知識和水平。二零一六年,發展局協助成立樹藝及園藝業行業培訓諮詢委員會,以制訂《能力標準說明》,並為業界設立資歷架構。 發展局正與培訓機構緊密協作,在課程中加入城市樹藝實務經驗,為制訂提升行業標準和質量保證措施(如行業自律制度或認可要求)提供基礎。發展局會緊密留意發展情況,以檢視成立註冊制度的條件是否成熟。

990. 發展局接納建議(b)。自二零一六年起,樹木風險評估培訓課程已加入實地樹木巡查作為課程評核的其中一部分。樹木管理人員在培訓課程後,需要通過嚴謹的評估。

991. 發展局接納建議(c)並積極主動與教育及培訓機構加強合作,籌辦更多樹藝培訓課程,當中包括樹木辨識、正確樹木修剪、病蟲害和樹木工作職業安全及健康課程等,以提高前線人員在樹藝方面的知識和技術水平。

992. 發展局接納建議(d),並於二零一六年為本港樹藝、園藝與園林管理和護養行業進行人力資源和能力調查及分析。發展局正和各大專院校及培訓機構緊密合作,以提供更多培訓課程,加快培育專業人員以配合市場的需求。

993. 發展局接納建議(e),並已檢討現有與樹木管理有關的人員的調派及培訓安排。發展局會在漁農自然護理署開設專責樹木管理的職位,但並不會為樹木管理工作開設新的專業職系。公署備悉和同意這項措施。

994. 發展局接納建議(f)。發展局綠化、園境及樹木管理組會為部門提供有關良好植物種植和樹木管理的培訓,並制訂相關指引,以加強監察部門就樹木栽種的安排。

995. 發展局接納建議(g),並於二零一五年在樹木風險評估及管理安排中設立分流制度,以精簡風險評估工作流程,協助部門護養和處理有明顯結構缺陷或健康問題的樹木。巡查人員須充分考慮所有會影響樹木風險的因素,就每項已識別的樹木風險採取合適的緩解措施。

996. 發展局接納建議(h)。發展局轄下的綠化、園境及樹木管理組已加強監察政府各部門處理公眾舉報及投訴的工作。

997. 發展局接納建議(i),並在二零一七年一月成立新的城市林務諮詢小組(諮詢小組),由本地及海外18名樹藝和園境建築專家組成。 發展局會繼續提升諮詢小組所提出意見的透明度和問責性,並記錄和向公眾發放其意見重點。

998. 發展局接納建議(j),並在二零一六年四月頒布《樹木管理手冊》,為私人物業業主提供有關樹木管理的指引及良好作業標準。該手冊將納入按《建築物管理條例》(第344章)所發出的工作守則。 發展局亦為物業管理人員舉辦研討會和實地示範,另外又推出一套新的電視及電台宣傳短片,鼓勵私人物業業主定期巡查和護養樹木,並在有需要時為樹木採取適當的緩解措施,以保障公眾安全。

999. 發展局對建議(k)有保留。制定和推行樹木法例的先決條件之一,是要有足夠具備相關經驗的合資格人員負責進行所需的樹木巡查及護養工作。根據發展局為樹藝、園藝與園林管理和護養行業進行的人力資源和能力調查及分析結果顯示,現時樹藝業合資格專業人員仍然短缺。有鑑及此,發展局一直與培訓機構及專業團體合作,以有系統方式培訓不同階層的樹木管理人員,釐定專業水平,及推出措施提升樹藝及園藝行業的能力,以提高資歷要求。此外,發展局亦正探討《樹木管理手冊》及其他各種現行的監管機制。申訴專員公署知悉發展局對這項建議的立場。