背景

1312. 申訴專員公署不時接獲市民投訴,指運輸署沒有妥善監管專營巴公司的運作,以致某巴路線經常有班次延誤或脫班的情況出現。為此,申訴專員展開主動調查,審研有關問題。

1313. 根據《公共巴服務條例》 《條例》 (第 30章),專營巴公司在專營期內,須維持達至運輸署滿意程度的適當而有效率的公共巴服務,並就巴營運資料備存妥當記錄,以及按時向該署提供有關記錄。運輸署現時共發出六個專營權給五間專營巴公司,在全港經營不同巴路線,平均每年載客約 4億人次。

1314. 專營巴公司若違反相關法例或專營權的規定,行政長會同行政會議可向該巴公司施以罰款或撤銷個別路線或全部專營權。

申訴專員的觀察

巴士脫班及班次延誤問題

1315. 在二零零八至一二年期間,雖然有一間主要巴公司的脫班率在二零一二年有回落的跡象,但其他巴公司的脫班率卻有上升趨勢。

1316. 另外,申訴專員公署曾進行實地視察及審研數條巴路線的營運資料,結果顯示有班次延誤的情況出現,延誤時間由 至 0分鐘不等,當中以延誤 至 分鐘最多,約佔八成。 對巴士行車班次的監察不足

1317. 運輸署主要透過下列途徑監察巴公司的行車班次情況.. (a) 規定巴公司須就其內部監控系統進行「系統審核」; (b) 審視巴公司呈交的營運記錄;以及(c) 進行不同類型的調查和實地視察。

1318. 巴公司現時備存以下資料的記錄,經核實後於七天後呈交運輸署: (a) 各條路線每班巴從總站開出的時間; (b) 各條路線巴每日行走的班次數目及公里總數; (c) 各條路線巴每日因受各因素影響而欠缺的班次數目;以及(d) 每日當值車長人數和每月後備車長人數等。

1319. 雖然運輸署有足夠渠道收集有關巴行車班次的營運資料,而收集的資料亦相當大量和詳盡,但該署未有充分利用這資料,對一市民關注的問題(例如:巴班次延誤、特別班次的調度等),進行深入研究。 脫班定義與市民的想法有落差

1320. 每條巴路線均有一份「服務詳情表」,訂明巴公司須提供的服務水平,包括服務時間和在不同時段的班次等。根據現時運輸署的定義,巴脫班是指個別巴路線每日實際行走的班次數目少於該路線的「服務詳情表」內訂明的班次數目。

1321. 當巴公司遇上突發事故或因應節日或特別情況而實施臨時交通安排時,會因應實際情況需要而調整班次,或安排臨時特別班次直接前往中途站接載乘客,以加快疏導中途站的乘客。 這班次會被視為實際行走的班次,即不算脫班。

1322. 運輸署認為,巴行車延誤並不一定會構成脫班。出現延誤雖非理想,但若巴公司在個別車輛未能按照原定時間開出時,能盡力採取補救措施(例如盡快安排開出下一個班次,以避免脫班情況出現),則本上可以接受。

1323. 申訴專員公署認為,巴服務延誤包括下列四種情況: (a) 在相關時段出現脫班,而以整天計算,班次數目未能符合規定,故當天確有巴脫班; (b) 在相關時段有巴脫班,但在其他時段班次數目較規定多,故以整天計算並無脫班; (c) 因應特殊情況的安排,部分班次不停某車站;以及(d) 巴到站的時間有延誤,延誤程度近乎兩班車的相隔時間。

1324. 就運輸署而言,只有第 1)種情況屬脫班。但從乘客的角度來看,第 1)至 4)種情況均屬脫班。由此可見,該署對巴脫班的定義和班次延誤的看法,與市民的想法有很大落差。

1325. 申訴專員公署認為,嚴重的班次延誤和特殊班次安排,對乘客而言均與脫班無異。因此,運輸署應從速檢討脫班的定義,考慮把一天劃分為不同時段,以分別計算巴脫班的情況。 未能解決交通擠塞問題

1326. 交通擠塞是導致巴脫班的兩大主因之一。在二零零八至一二年期間,三間主要巴公司因交通擠塞而引致的脫班率有上升趨勢,而車輛數目長和違例停泊均可能導致交通擠塞。申訴專員公署認為,運輸署應密切監察車輛數目的長,及其長會否影響巴的行車速度。另一方面,該署應聯同巴公司及相關部門不時檢視車輛違例停泊的情況及其對巴行車的影響,從而制訂相應改善措施。

1327. 此外,就巴路線重組計劃,該署應加強宣傳以推動有關計劃,讓市民明白其重要性及好處。 未有及早察覺巴士車長人手不足的問題

1328. 車長人手不足是另一導致巴脫班的主因。因車長人手不足而導致巴脫班的問題,在二零一零年及二零一一年特別嚴重,尤以在一間主要的巴公司為甚。而相同的問題在另一間巴公司於二零一一年及二零一二年亦明顯轉趨嚴重。

1329. 雖然聘請足夠車長屬巴公司的責任,但運輸署應及早察覺有關問題,當有巴公司開始出現車長人手緊絀的跡象時,便應盡快跟進。 懲罰機制欠成效

1330. 雖然就專營巴公司違反相關法例或專營權的規定有懲罰機制,但罰款的金額不具阻嚇性,而撤銷個別路線或全部專營權的罰則,在大多數情況下無助於改善巴服務。再者,作出上述法定懲罰的程序需時。因此,對於巴脫班問題,運輸署實際上只是倚賴發出提示信或警告信,但其效力令人生疑。 處理巴士服務投訴欠清晰指引

1331. 就巴班次失準、脫班或延誤的投訴,運輸署會要求有關巴公司回應及提交相關營運資料作審閱。該署亦會因應情況查證巴公司提供的資料及安排路線調查。

1332. 申訴專員公署明白,在有限的資源下,運輸署職員難以就每宗投訴對巴公司提供的資料反覆查證或安排路線調查。然而,若過往已有大量對某路線的投訴,或有投訴人多次作出相同的投訴,則該署應考慮對巴公司提供的資料的真實性作反覆求證,並在回覆投訴人時全面交代詳情,以釋除其疑慮。

1333. 現時運輸署並無指引,幫助職員判斷在甚麼情況下須進行查證或安排實地調查等工作。申訴專員公署認為,運輸署應考慮制訂相關指引。

1334. 至於回應投訴方面,運輸署應盡量提供足夠的具體資料和數據並詳細交代跟進詳情,以釋除投訴人的疑慮。

1335. 申訴專員建議運輸署(a) 加強主動核實巴公司提交的營運資料; (b) 檢討現行的懲罰機制; (c) 就巴平均實際行車時間延長的道,向相關巴公司了解實情。若證實情況屬實,應與巴公司檢討,需否修改個別路線的行車時間、行車路段或進行路線重組。若數據不實,署方應向公眾澄清,以正視聽; (d) 密切監察車輛數目的長會否造成交通擠塞及影響巴的行車速度; (e) 聯同巴公司及有關部門不時重新檢視車輛違例停泊的情況及其對巴行車的影響,從而制訂相應改善措施; (f) 加強宣傳以推動巴路線重組計劃,讓市民明白有關計劃的重要性及好處; (g) 從速檢討脫班的定義,考慮按不同時段分別計算巴脫班的情況; (h) 就巴班次延誤問題進行探討及相關的數據分析;如有需要,應要求巴公司在其日常提交的營運資料中加入相關數據; (i) 繼續監察巴公司車長人手不足的情況,當察覺到有巴公司開始出現車長人手緊絀的跡象,即盡快跟進,督促相關的巴公司從速解決問題; (j) 向巴公司了解車輛不足及車輛機械故障的主要原因,並探討適當改善措施; (k) 仔細分析脫班原因目前被籠統地歸類為「其他原因」中的細項,以探究是否應將某細項原因分別歸類,並在有需要時找出相應的解決方法,以紓緩脫班的問題; (l) 密切留意有關「鬼巴」的道及展開跟進調查,並在適當時向公眾交代情況; (m) 考慮制訂內部指引,幫助職員判斷在甚麼情況下需要進行查證或安排實地調查等工作;及(n) 在回覆投訴人時,應盡量提供足夠具體資料和數據,交代跟進詳情,以釋除其疑慮。

當局的回應

1336. 運輸署接納申訴專員的全部建議,並已按上文建議詳情的(a)至 n)項採取下列措施: (a) 運輸署已由二零一四年七月起實施定期核實巴營運資料的機制,由署方職員每月實地採集一定數量的巴路線的營運數據,並與專營巴公司提交的營運資料進行對比。一旦發現有雙方資料不符的情況,會與巴公司作出跟進; (b) 政府已參考過往經驗、適用於本港其他公共交通服務的法定及行政安排,以及其他城市的做法,審慎檢討現行的巴脫班懲罰機制。現時政府已訂有一嚴謹而公平的法定機制(即依循現行的《條例》)和行政安排,密切監察專營巴公司提供服務的情況。本港的專營巴服務的運作環境亦與其他專營公共交通服務或其他城市的公共巴服務有所不同。再者,過往的經驗亦顯示現行機制行之有效。因此,政府認為現時的巴脫班懲罰機制應維持不變,但在監察及跟進巴脫班方面則有可予改善之處。運輸署會在二零一五年年初試行以下措施.. (i) 修訂處理巴脫班內部指引,除了訂明在不同脫班情況下決定採取行動的準則外,還會以更有系統的流程發出勸諭信和警告信,以及按需要向行政會議建議根據《條例》施加罰款;及(ii) 為使巴公司更積極採取糾正行動和改善服務,運輸署向專營巴公司發出警告信時,會同時以書面通知其董事局。另外,政府在處理巴公司加價申請時,會考慮曾向該公司發出的警告信及信件數目。 (c) 運輸署已審視有關專營巴公司提供在二零零八至二零一三年間,各條巴路線的平均行車時間及平均行車速度的數據,以了解整體及個別路線的行車時間、速度變化和原因。另外,運輸署一直有就個別路線行車時間的變動不時與巴公司進行檢討,當發現個別路線的實際行車時間經常超逾訂定的時間,署方及巴公司會檢視相關巴線的營運安排,並因應其乘客需求量和班次疏密情況等因作出修改。為了進一步監察本港巴行車時間的變動,署方將於二零一四年第四季就所有日間專營巴路線進行行車時間調查。在資源許可下,署方會考慮定期進行這類調查。另一方面,運輸署會繼續鼓勵專營巴公司向乘客提供更多乘車資訊,例如在合適地點安裝實時巴到站時間的預系統,讓等候巴的乘客較容易掌握等候時間; (d) 運輸署一直積極監察及處理本港的交通擠塞情況。署方會繼續因應本港的發展密度及興建道路的限制,密切監察交通流量及交通情況,並制定及實施交通管理措施。由於專營巴是路面上載客量較高的集體運輸工具,在有需要及可行的情况下,署方會為專營巴提供優先使用道路的安排,以強巴服務的穩定性。另一方面,在二零一四年三月,運輸及房屋局邀請交通諮詢委員會就本港的道路交通擠塞問題進行研究,該委員會將在本年底前向政府提交告; (e) 運輸署已聯同巴公司成立工作小組,定期聯絡及舉行會議,討論個別擠塞地點的巴行車問題,以研究及制訂可行的交通管理及其他改善措施。由二零零三年五月起至二零一四年六月底止,署方已調整 11個交通號和實施/準備實施 19項交通及其他改善措施,並正研究 17項交通及其他改善措施的可行性。署方亦已要求警方在大約 40個地點加強執法行動,打擊違例泊車/停車及上落客貨活動; (f) 為使市民更深入了解巴路線重組的重要性及好處,運輸署已自二零一四年一月起在電視及電台開始播放新製作的宣傳短片和聲帶,及在二零一四年第三季開始派發新的宣傳單張及海。另一方面,運輸署也會就一較大型的巴路線重組計劃,向傳媒作出簡介,並派發載有詳情的小冊子,讓受影響的乘客更好地掌握計劃的細節,以調整乘車安排; (g) 現時以全日計算的脫班率能反映整體服務水平,有助各方就問題的趨勢或情況找出原因,從而制定改善措施。為方便市民理解在繁忙及非繁忙時段專營巴服務的表現,在顧及了一般市民日常上班上課、及下班下課的乘車習慣後,運輸署聯同專營巴公司將加入四個不同時段計算的脫班率: (i) 早上繁忙時段:由頭班車開出時間至早上 9時 59分; (ii) 傍晚繁忙時段:由下午 4時至晚上 7時 59分; (iii) 兩段繁忙時段之間:由早上 10時至下午 3時 59分;及(iv) 傍晚繁忙時段以後:由晚上 8時至尾班車開出時間。 上述安排可令運輸署及巴公司在顧及整體服務水平之餘,就個別時段的情況制定更具針對性的改善措施。各專營巴公司現正就新的脫班計算方法修改內部工作程序及電腦系統等,預計安排可於二零一五年年初實施; (h) 運輸署已分析專營巴公司的營運記錄,以研究班次延誤的情況。署方亦已要求專營巴公司在日常提交的營運記錄中加入各班次預定及實際開出的時間,使署方能更有效監察兩者的差異。署方會對經常或嚴重延誤的路線作進一步檢視,以及與巴公司跟進。各專營巴公司現正修改內部工作程序及電腦系統等,預計安排可於二零一五年年初實施; (i) 由二零一五年年初起,專營巴公司會以劃一的表格每月向運輸署提交車長人手的告。當察覺到出現人手緊絀的跡象時,署方會盡快督促巴公司採取改善措施; (j) 運輸署已與各專營巴公司檢討車輛故障的主要成因。專營巴公司並已由二零一四年四月起實施多項預防措施,以減少車輛在路上出現故障,導致車輛不足。署方會繼續監察因車輛不足及車輛機械故障引致的巴脫班情況; (k) 現時脫班主要歸納為六項原因:「車輛故障」、「車輛不足」、「車長不足」、「交通擠塞」、「意外」及「其他原因」。運輸署和各專營巴公司經仔細分析目前「其他原因」涵蓋的細項後,會把營運表上關於脫班的「其他原因」進一步分為「惡劣天氣」、「已知的公眾活動」、「調配巴」和「其他原因」四個細項。各專營巴公司現正修改內部工作程序及電腦系統等。預計安排可於二零一五年年初實施; (l) 在二零一二年年中有章作出關於「鬼巴」的道後,運輸署已立即作出跟進,並查明沒有證據證實道內容屬實。署方會密切留意情況,如有懷疑又或接獲投訴會隨即展開調查,以及在適當的時間向公眾交代情況; (m) 運輸署將會在現有的部門訓令中加入適當指引,協助職員因應相關因素(例如接獲投訴的次數及曾作出實地調查的日期、性質、跟進情況等),決定應否再次安排實地調查,以了解最新情況。經修訂的部門訓令預期會在二零一四年第四季實施;及(n) 運輸署已與專營巴公司取得共識,在回覆投訴人時,因應個案的情況,盡可能提供相關的資料及數據。