背景

1052. 自一九八三年起,政府實施「山邊殯葬政策」(「政策」),把總面積約4,000公頃的多幅政府土地劃為約520個「認可殯葬區」,供新界原居民身故後下葬,以維持原居民的傳統權益,以及遏止非原居民於山邊下葬的問題。然而,認可殯葬區的管理問題相繼浮現,包括有未經批准的墓地工程,以及非原居民涉嫌非法下葬於認可殯葬區。因此,申訴專員公署(公署)作出了主動調查,以探究現行管理制度及程序是否存在不足。

申訴專員的觀察

現行管理制度及程序

1053. 根據現行的工作指引,民政事務總署(民政總署)的分區民政事務處(民政處)在確認身故者的原居民身份後,便會向遞交申請的身故者家屬發出殯葬許可證,並會要求家屬於地政總署所繪製的認可殯葬區地圖上劃上標記,顯示擬安葬的粗略位置。

1054. 殯葬許可證列出了持證人須遵守的條款,包括: (a) 必須於認可殯葬區範圍之內安葬身故者遺骸,以及在墓碑上刻上許可證編號;以及(b) 必須遵守載於附件、由地政總署及食物環境衞生署(食環署)所分別訂出的土地使用及公眾衞生規則;若墓地位於郊野公園或集水區內,持證人亦須遵守漁農自然護理署(漁護署)及水務署的有關規定。

1055. 如發現認可殯葬區內有違規情況,民政處會將個案轉介有關部門按其職權範圍及相關法例跟進。民政處有權基於違規情況撤銷事涉村民的殯葬許可證,並交由地政總署及食環署執法,移除墳墓及遺骸。 權責不清、政出多門

1056. 上述政出多門而缺乏單一部門承擔整體管理責任的問題,令認可殯葬區難以得到有效管理。

1057. 民政總署雖然負責審批殯葬許可證申請及獲授法定權力批准原居民在山邊埋葬先人遺骸,但其本身並無法定權力及專業知識就殯葬過程和可能涉及的違法行為作出監管及採取執法行動。該署需要擁有相關法定權力及專業知識的其他部門協助處理殯葬區的事務,例如:確定下葬地點是否位於認可殯葬區的地界內、巡視殯葬區、跟進非法殯葬問題、處理環境衞生及非法砍伐樹木問題等。然而,其他部門卻沒有全力配合。結果,諸多問題都曠日持久,難以解決。

1058. 此外,在「政策」下,原居民的遺骸可永久安葬於認可殯葬區。然而,認可殯葬區所在的土地仍屬未撥用政府土地。政府從未正式將認可殯葬區的土地撥給任何一個部門管理,亦沒有以契約形式(例如租約或土地牌照)清楚訂定政府及殯葬許可證持證人雙方的關係及權責。當有關土地出現管理問題,誰是獲撥╱獲批土地的一方而應負責處理其上的問題,便成疑問。

1059. 就上述結構性問題,民政總署認為可成立跨部門管理委員會,以改善認可殯葬區的管理。但公署認為,更有效的做法是交由單一部門或機構負責殯葬區的整體管理,並與殯葬許可證持有人訂立具約束力的條款,以徹底解決「誰來規管」的問題。 殯葬許可證的規定粗疏

1060. 政府對認可殯葬區的規管主要是以民政總署所簽發的殯葬許可證的條款為基礎,但該些條款卻極為粗疏,以致原居民殯葬制度出現了不少如下所列的漏洞。 不核實下葬位置

1061. 根據有關部門指引,民政處及地政總署的分區地政處均不會派員實地視察身故原居民的下葬位置。加上認可殯葬區並不設界線標記,因此下葬位置可能與申請時所示不同,甚至或會在認可殯葬區以外。雖然地政總署及食環署可採取執法行動,把違規墳墓清除及把遺骸移走,但此舉往往會被視作破壞先人入土為安的傳統觀念,因而招致事涉者的強烈反抗,結果徒勞無功。

1062. 民政總署過往曾數度建議由具備所需專業知識的地政總署實地核實原居民下葬的位置,但均遭地政總署以人手不足為由拒絕。公署認為,界外殯葬的違規情況確時有發生,地政總署及民政總署對此實責無旁貸,資源有限並非完全不處理問題的充分理由。 不限制墓地大小

1063. 殯葬許可證並無包含墓地尺寸限制的條款。結果是,原居民墓地往往佔地數十至數百平方呎。公署認為,本港土地資源非常珍貴,當局不限制原居民土葬墓地大小的做法,實難以令大眾感到公道。 部分許可證條款形同虛設

1064. 各有關部門於殯葬許可證載列了持證人須遵守的條款,但公署發現,部分部門並無訂立程序或機制執行殯葬許可證的規定,亦無查核持證人有否遵守條款,令有關規定形同虛設。例如,殯葬許可證的其中一項條款,是申請人若未得地政處許可,便不可砍伐樹木。然而,實際上,認可殯葬區一般位於郊區地方,建造墓地時大多未經申請便移除樹木,但地政處多年來對這問題卻置之不理。

1065. 此外,地政總署、民政總署及食環署均不會主動派員定期巡查認可殯葬區,只倚賴市民舉報違規事項,做法過於被動。該三個部門不設立機制以確定持證人遵守殯葬許可證的條款,變相是縱容甚或鼓勵違規。

1066. 民政總署於二零一三年十月舉行了跨部門會議,建議於某些認可殯葬區推行試驗計劃,包括成立管理委員會及進行一系列改善措施,以加強對墓地位置及大小的監管,此舉本來值得肯定。 然而,有關部門一直未肯配合,以致計劃未能推行。 對非法殯葬的執法寬鬆

1067. 原居民葬於認可殯葬區以外,以及非原居民於山邊下葬(不論是否在認可殯葬區內),均屬非法殯葬,須由地政總署及食環署執法。民政總署並可就原居民葬於認可殯葬區以外的情況撤銷其殯葬許可證。

1068. 公署發現,非法殯葬的情況實際上頗為普遍。然而,往往只要事涉村民或有關鄉村提出反對,民政總署及地政總署便會放緩或停止執法。有關部門亦從來沒有評估界外殯葬問題的嚴重程度。

1069. 雖然民政總署有權就違規情況撤銷殯葬許可證,但各區民政處從未行使該項權力。 殯葬區影響保育地點生態

1070. 認可殯葬區與「自然保育區」或「具特殊科學價值地點」重疊的土地總面積約為800公頃。然而,認可殯葬區的用途與「自然保育區」或「具特殊科學價值地點」的用途往往並不相容。原居民建墳時多會移除樹木、矮樹叢及草地,然後以水泥覆蓋墳地,此舉顯然會破壞具保育價值的生態環境,違反了政府設立保育區的原意。在當局既不核實下葬位置,亦不限制墓地大小的情況下,可能會有人在保育地點內大興土木,破壞自然生態環境。 對認可殯葬區欠缺長遠規劃

1071. 鄉郊山邊可供殯葬的土地有限,而原居民可於認可殯葬區內永久安葬,因此,長遠而言,認可殯葬區的可用空間會逐漸供不應求。民政總署卻未有就認可殯葬區的可用年期進行評估。

1072. 公署認為,政府應有長遠規劃。在土地資源有限的情況下,如何長遠維持原居民山邊殯葬的權益,以及同時平衡更廣泛的公眾利益,是政府必須認真思考及檢討的課題。

1073. 申訴專員敦促:民政總署、地政總署、食環署、漁護署及水務署(a) 盡快開展及積極參與民政總署所建議的試驗計劃,各部門須按其專業,以確定各項改善措施是否可行及有效,包括於殯葬區邊界豎立標示及訂立墓地尺寸限制等, 從而逐步推廣至其他認可殯葬區; (b) 盡快檢視及完善許可證的條款,並設立機制,以監察許可證條款是否得到遵從,並在有需要時採取執管行動;民政總署及地政總署(c) 研究如何互相配合,設立有效機制,以確保下葬地點是位於殯葬區內; (d) 就非法殯葬問題的嚴重程度進行評估,制訂有效的執法策略,包括定時巡視殯葬區及非法殯葬活動猖獗的地點,並加強對非法殯葬的打擊力度; (e) 與相關部門及決策局全面檢討山邊殯葬政策,以逐步更制度化及優化殯葬區的管理(包括研究改由單一部門╱機構負責殯葬區的整體管理);以及審視與「政策」有關的土地運用及對自然環境的影響,從而制訂一套可持續的長遠策略(包括研究可否轉為以墳場模式更有制度地管理認可殯葬區);;以及地政總署(f) 避免在保育地點範圍內闢設或擴建認可殯葬區,以免進一步破壞具保育價值的生態環境。

當局的回應

1074. 政府接納申訴專員提出的建議,已實行或將實行下述跟進行動:建議(a)、(c)及(d) (a) 由民政總署、地政總署、食環署、漁護署及水務署組成的跨部門工作小組已成立,以監督試驗計劃的實施情況。額外資源及人手亦已獲增撥予地政總署,以外判試驗計劃中部分涉及專業知識的措施; (b) 試驗計劃初步將包括五個認可殯葬區。試驗計劃下的每個認可殯葬區均已設立管理委員會,由政府部門及鄉郊社群組成。視乎每個認可殯葬區的實際情況,管理委員會會探索建議推行的改善措施,包括: (i) 豎立認可殯葬區的界線標示; (ii) 進行紀錄測量,以紀錄現有的墳墓的資料,以便當局能就非法殯葬採取適當行動; (iii) 訂立墓地尺寸限制; (iv) 於認可殯葬區內劃定墓地範圍,以確保下葬地點位於殯葬區內,並更有效使用土地; (v) 進行巡查,以核實墓地是否符合殯葬許可證的規定。 若有違規,會要求申請人作出修正 ;建議(b) (c) 民政總署已邀請地政總署、食環署、漁護署及水務署檢視殯葬許可證的條款。經過跨部門討論後,民政總署計劃於二零一六年下半年內完成許可證的檢視工作;建議(e) (d) 上文提及的試驗計劃,旨在透過跨部門各司其職及鄉郊社群的共同參與,研究如何提升認可殯葬區的管理及更有效使用土地。政府期望根據試驗計劃所得的實際經驗和成效,歸納出一套更有效的認可殯葬區管理模式,以及制訂一套可持續的長遠策略。地方行政督導委員會及民政總署會統籌檢視試驗計劃的進展和成效,並協調有關部門進行檢討;以及建議(f) (e) 地政總署已修訂相關指引,在處理增加或擴建認可殯葬區建議時避免在保育地點範圍內闢設或擴建認可殯葬區。