背景

1299. 在香港,政府檔案的管理和公共歷檔案的保存工作,是在純行政制度下由政府檔案處(檔案處)負責。其實,不少國家和地區早已為保護歷檔案而制定法例,規定政府部門及公營機構必須妥善地建立和管理公共檔案,並且訂立罰則,確保他們遵從有關規定。

1300. 有鑑於此,申訴專員展開主動調查,審研政府當局的公共檔案管理制度是否符合現代政府開明問責的公共行政標準,以及能否充分保護檔案資料,供市民查閱。申訴專員公署的調查所得如下。

申訴專員的觀察

沒有法律支持

1301. 檔案處在公共檔案管理方面的工作,並無法律依據,只能靠各決策局及部門遵從該處不時發出的行政工作守則及指示。儘管檔案處已在二零零九年發出一檔案管理的強制性規定,但始終無法有效確保各局 部門遵從,尤其是因為有關規定並不具備法律效力。 欠缺有效措施確保各局╱ 部門遵從規定

1302. 檔案處主要是透過各局 部門的自我評估調查和該處的檔案管理研究,監察各局 部門有否遵從規定。不過,這調查未必能夠真正反映各局 部門的實際執行情況,而且大部分研究只限於有關的局 部門某檔案的局部範疇,根本無助於確保各局 部門遵從檔案處的規定。此外,香港並未設有獨立顧問機構,可以讓公眾參與及監察檔案工作。

1303. 檔案處亦缺乏強而有力的措施,以確保關於建立檔案的規定獲得遵從。該處目前在確保各局 部門適時把檔案移交該處鑑定方面顯得十分被動,而其監察也十分鬆懈。檔案處須靠各局部門主動告遺失或未經授權銷毀檔案的事件,由於未必在所有事件發生後都會收到告,因此該處亦無從得悉問題的實際嚴重程度。在局 部門已向檔案處提交告的個案中,只有極少數違規者受到紀律或行政處分。 現行制度的監管範圍有限

1304. 在香港數百個公營機構之中,只有兩個須遵從檔案處就檔案管理訂定的行政規定,儘管有不少公營機構其實都是為社會提供重要服務。其他國家和地區的公共檔案法或歷檔案法則普遍規定不論政府機關還是公營機構,均須妥善保管檔案及公開資料,並接受同等程度的公眾監察。 工作量及人手編制

1305. 檔案處在審核檔案存廢期限表、鑑定檔案及編錄檔案方面,持續積存了大量未完成的工作,影響到檔案管理的效率和成效。然而,檔案處的人手編制只有 2名檔案主任、 名館長及 5名行政主任,而且行政主任是流動性高的非專業職系人員。 欠缺透明度

1306. 在現行制度下,當局並沒有有系統地主動公布每個局 部門的檔案管理政策及執行情況。 封存及披露檔的機制須予檢討

1307. 政府當局從未檢討過現行的 0年檔案封存期及披露檔案的考慮因素。其他國家和地區的情況則截然不同,他們近年已相繼推行各種放寬限制的改革,進一步協助公眾索取資料,並盡量減少對資訊自由的妨礙。 未能妥管理電子檔

1308. 儘管政府一直提倡以電子通訊方式進行溝通,但大部分局╱部門仍然採用「列印後歸檔」的處理方式,要求職員把電郵檔案列印出來,以便管理、貯存及保存。政府雖然明白這種方式並不可靠,容易導致遺漏或遺失檔案,但過了十多年仍未能訂出在整個政府內全面落實「電子檔案保管系統」的時間表。如此拖拖拉拉,未能與時並進,有可能導致更多檔案由於未獲蒐集而永久流失。

1309. 申訴專員建議政府檔案處 –(a) 認真考慮引入公共和歷檔案的法例,以加強香港的公共檔案管理工作,當中不但應包括各局 部門,也應涵蓋各公營機構,特別是那為市民提供重要服務的機構。

1310. 在進行立法前,政府當局應該: (b) 致力敦促公營機構遵從其關於檔案管理的規定和標準; (c) 進一步鼓勵各公營機構捐出具歷價值的檔案資料給檔案處; (d) 成立一個獨立的機構,就檔案管理的政策、執行情況和行動向行政署暨檔案處提出意見; (e) 檢討檔案處的人手編制,確保該處能夠有效及專業地執行職務,同時迅速清理積壓的工作; (f) 檢討有關檔案存廢期限表的規定,並在過程中考慮實際情況和市民大眾的期望,以決定是否需要延長某類別的檔案的保存期; (g) 向各局/部門發出明確的指引,說明應如何檢討檔案存廢期限表,以確保有關的檢討工作都有實質的重點和內容; (h) 檢討檔案處與各局/部門就延期把檔案資料移交該處的安排,以確保對延期移交決定的審批都有充分理據支持; (i) 對每個局/部門的檔案管理執行情況進行定期審核,以評估遺失及未經授權銷毀檔案等問題的嚴重程度; (j) 加強對政府人員的培訓和教育,促使他們更謹慎地處理檔案資料; (k) 定期發布有關各局/部門處置檔案資料的資訊,讓市民大眾了解情況,以及監察各局/部門如何處置 特別是銷毀檔案資料; (l) 檢討檔案處封存資料的制度,包括封存期及批准或拒絕公眾索閱檔案要求的準則; (m) 盡快訂立一個清晰而全面的計劃,以便落實「電子檔案保管系統」及「電子檔案管理」,並訂明各有關方面均須遵守的時限; (n) 優先展開研究,評估各局/部門的電子檔案管理情況,以鑑別各局/部門不同執行情況中的問題,堵塞任何存在的漏洞;以及(o) 向各局/部門發出具體的實務指引,闡明如何管理各類混合的紙本、電子與其他形式的檔案資料。

當局的回應

1311. 檔案處的回應如下: (a)及 d) 就建議 a)及 d),法律改革委員會轄下檔案法小組委員會正進行詳細研究,以檢視管理、保存及查閱政府或公共檔案的現行機制是否需要改革。檔案處一直積極參與法律改革委員會的研究,尤其在對海外的相關法律進行比較研究方面。在引入公共和歷檔案法例,以及成立一個獨立機構向行政署和檔案處提供關於檔案管理政策、做法及行動的意見等問題上,政府會仔細研究法律改革委員會的建議,然後制定未來路向。 (b)及 c) 政府當局接納建議 b)及 c)。檔案處已於二零一一年向一公營機構發出一份名為《良好檔案管理做法》的刊物,並於二零一三年十月為法定機構舉辦檔案管理研討會。 我們將持續進行有關工作,繼續向該等機構提供意見和協助。例如,檔案處已向一公營機構 例如醫院管理局及消費者委員會 就檔案管理、歷檔案管理及建立電子檔案保管系統提供意見。另外,檔案處計劃於二零一四年第四季舉辦另一場檔案管理研討會,與法定機構分享檔案管理心得,並介紹最新的檔案管理辦法。下次舉行研討會時,檔案處除會繼續向 49個曾獲邀參加二零一三年研討會的法定機構發出邀請外,亦計劃擴大邀請範圍,讓更多法定機構參與其中。再者,檔案處正推行一系列的措施,例如舉行會議或舉辦上文所述的研討會,進一步鼓勵公營機構捐贈具歷價值的檔案。如公營機構擬向檔案處捐贈歷檔案,或成立本身的歷檔案室或資料中心,檔案處將視乎情況向該等機構提供意見和協助。 (e) 政府當局接納建議 e)。檔案處已於過去三年加 28個職位,以應付工作量的加及清理現時積壓的工作。檔案處亦會在未來尋求及調配額外資源,以加強人手。另外,當局已就檔案處的整體人手編制和技能組合,委託顧問作出研究並提出建議。有關研究預計將於二零一五年初完成。 (f)及 g) 政府當局接納建議 f)和 g)。檔案處將採取不同的新措施,向各局/部門推廣良好的檔案管理做法,要求各局/部門須最少每五年檢討檔案存廢期限表一次,以確定是否需要修改。檔案處已發出核對表,協助各局/部門檢討檔案存廢期限表中的保存期及存廢安排。檔案處現正進行研究以及參考海外做法,準備在現行核對表中提供更具體的指引,以更有效地幫助各局/部門在檢討檔案存廢期限表的過程中把市民的期望、法律及運作需要等因素考慮在內,尤其會提醒各局/部門需要訂立適當的保存期,一方面可以滿足法律及運作上的需要,另一方面亦能盡早向檔案處移交具歷價值的檔案。 (h) 政府當局接納建議 h)。當局已於二零一四年三月二十一日發信,提醒所有局/部門應盡量減少延期向檔案處移交具歷價值/潛在歷價值的過期檔案。另外,各局/部門凡須延遲移交檔案,均須獲得有關局/部門內的副秘書長/副部門首長職級的首長級人員批准,並須預先徵詢檔案處的意見。檔案處會審慎研究各局/部門的延期個案,當中會考慮到延期移交有關檔案的必要性,以及有否其他途徑讓移交檔案的局/部門,在移交檔案後仍能查閱檔案內的資料。 (i) 政府當局接納建議 i)。檔案處將繼續按既定計劃審核每個局/部門的檔案管理執行情況。在過去兩年,檔案處共審核四個局/部門,並向有關局/部門提供了廣泛的建議,以改善其檔案管理工作的多個不同範疇。此外,我們也會尋求額外資源以維持和加強檔案處在這方面的工作,讓檔案處能在未來恆常地為更多部門進行審核。 (j) 政府當局接納建議 j)。一向以來,檔案處都有向政府人員提供檔案管理各範疇的培訓課程,包括講授如何制定業務規則,以及跟進遺失或未經授權銷毀檔案的個案。 檔案處在二零一四年七月和八月,舉辦了七場有關業務規則的研討會。至於定期開辦的培訓課程和日後舉行的檔案管理研討會,檔案處除會繼續檢討和優化課程內容外,亦會強調謹慎處理檔案的重要性。檔案處將會擬訂一個全面的三年培訓計劃。 (k) 政府當局接納建議 k)。在等待法律改革委員會提交研究結果期間,檔案處正考慮採取多項措施,提高檔案存廢工作的透明度,包括在檔案處的網頁發表年,把該處主要職能和活動的重要數據公布周知,及讓市民了解政府的不同範疇的檔案管理工作和其歷檔案館藏情況。 為加強透明度及公眾對其工作的了解,檔案處現正研究就上載更多有關檔案存廢及新近開放的歷檔案的資訊至其網頁的可行性。 (l) 政府當局接納建議 l)。檔案處將因應法律改革委員會提出的建議,研究現行公眾取閱封存的歷檔案的制度,包括封存期及同意 拒絕取閱檔案的標準。在這段期間,檔案處將把取閱封存的歷檔案被拒的上訴渠道制度化,並使其具透明度。 (m) 政府當局接納建議 m)。由政府資訊科技總監擔任召集人的電子資訊管理督導小組現正檢討為各局/部門在推行電子資料管理及有關推行電子檔案保管系統和電子檔案保管的進展,包括考慮全面推行電子檔案保管系統的步伐,以及為各局/部門就開發或採用電子檔案保管系統訂定適當的時間表。督導小組的成員,包括檔案處、政府資訊科技總監辦公室和效率促進組,現正緊密合作為各局/部門提供實質的支援和協助,以進一步推廣在政府內部落實電子檔案保管系統的計劃。 (n) 政府當局接納建議 n)。檔案處和政府資訊科技總監辦公室將攜手進行研究,評估各局/部門現時管理電子檔案的情況。當局將進行一項調查,並會對那需深入研究的局/部門,進行實地視察。有關研究預計於二零一五年第二季完成。 (o) 政府當局接納建議 o)。自二零零九年起,檔案處已頒布了七份與電子檔案管理相關的刊物和指引,供局/部門遵照參考。檔案處計劃制訂具體的檔案管理指引,協助各局/部門在電子和非電子檔案混行並存的環境下,妥善管理兩種不同類別的檔案。有關指引預計於二零一五年初完成。