背景

1261. 資訊自由或公開資料是市民的本權利。然而,香港並沒有規管資訊自由或公開資料的法例,只有政府於一九九五年開始推行的一行政守則,即目前由政制及內地事務局(政制局)負責的《公開資料守則》(《守則》)。《守則》規定,政府所有決策局 部門(局 部門)都必須向市民公開政府管有的資料,除非有《守則》所訂明可拒絕披露的理由(豁免規定)。

1262. 儘管政制局近幾年已努力改善《守則》的執行情況,申訴專員公署曾處理的投訴個案顯示,有局 部門尚未完全理解《守則》,亦未能適當地應用其條文。另一方面,不少國家和地區已有重大進展,包括為資訊自由立法,以滿足社會大眾對政府開明問責的要求和期望。

1263. 有鑑於此,申訴專員展開這項主動調查,藉以進一步就香港的公開資料制度查找不足之處及相關問題,並參考其他國家和地區的情況。調查所得如下。

申訴專員的觀察

沒有法律支持

1264. 在香港的純行政制度下,其他國家和地區的資訊自由法例一重要元素在香港根本不存在,特別是審裁機構具約束力的決定以及對不遵從規定的罰則。至於其他重要元素,亦未獲充分體現,例如涵蓋各公營機構、主動披露資料、定期匯工作及資訊自由的倡導等。 《守則》的涵蓋範圍狹窄

1265. 《守則》只涵蓋兩個公營機構,而所有其他公營機構則可自行選擇是否採納《守則》。即使這公營機構決定採納《守則》,它們仍不屬於《守則》正式涵蓋的範圍,因此亦不會受政制局監察。 監察範圍有限

1266. 據《守則》規定,無論市民索取資料時有否引用《守則》,各局 部門都必須按照《守則》的精神處理。可是,政制局所監察的統計數據,卻只包括使用《守則》的特定表格或表明是按《守則》提出的索取資料要求。可想而知,政制局沒有監察的索取資料要求為數必定相當多。 對豁免規定的認識不足,以致在應用時出錯╱有不一致之處

1267. 不少局 部門仍未能完全掌握《守則》的精神和字面意義,往往只根據自行詮釋來決定豁免規定是否適用。在應用有關「第三者資料」和「個人資料(私隱)」的豁免規定方面,各局╱部門的做法尤其不一致,亦經常出錯。政府當局在這方面沒有足夠的指引,而各局 部門並無徵詢權威專家意見的途徑。 缺乏檢討

1268. 有別於許多其他國家和地區的資訊自由法例中的豁免規定,《守則》的豁免規定並沒有訂明有效期。此外,《守則》缺乏定期檢討各項豁免規定的常設機制,而其他國家和地區則經常檢討及更詳細地訂明豁免類別,藉以收窄豁免規定的適用範圍和縮短其有效期,進一步提升公眾索取資料的權利。政制局亦沒有既定渠道可以就其涉及公開資料的工作,徵詢其他專家或輿論領袖的意見,以符合社會大眾的期望。 主動披露及定期匯報不足

1269. 各局 部門目前向市民例行提供的資料只屬一般性質,並不包括行政守則、指令及訓令,或其他關於對公眾有影響的決定的文件。在其他國家和地區,當地法例訂明政府和有關機構必須主動披露上述各類文件,並須發表全面的年度或季度告。相比之下,政制局每季發出的新聞稿僅提供少量統計數據,難以讓市民了解《守則》和監察各局 部門遵從《守則》的情況。 宣傳及公眾教育不足

1270. 政制局為《守則》專設的網頁( ww.access.gov.hk)所載資料甚少。在其他國家和地區,相關網頁列載資訊自由各個方面的指引,引用個案實例來解釋資訊自由法例及豁免規定,並且向公眾提供諮詢途徑。政制局雖然有製作政府宣傳短片╱聲帶,且不時在電台 電視台播出,但它們只提供最簡單的資訊;對於《守則》的本原則,例如政府須公開透明,都一概沒有介紹。

1271. 申訴專員建議政府: (a) 考慮立法訂明市民有索取資料的權利,涵蓋範圍包括各局/部門及所有公營機構所管有的資料,並設立具執法權力的獨立機構監察公開資料的工作。

1272. 在制定相關法例前,政府當局應: (b) 尋求不同的方法和途徑,以便各局/部門在處理看來涉及個人資料的索取資料要求時,可以徵詢權威專家的意見及有清晰的指引可循; (c) 設立一個獨立機構,就有關公開資料的事宜向政制局提供意見; (d) 訂定及落實一分階段計劃,將《守則》的適用範圍及政制局的監察權力擴大至包括所有公營機構; (e) 檢討當局對「索取資料要求」的定義,涵蓋那沒有引用《守則》的索取資料要求,以便全面監察各局/部門遵行《守則》的情況; (f) 向公眾發放更多資訊,並考慮編製「披露記錄」,以便市民了解及監察各局/部門的表現; (g) 大幅加定期向市民提供有關《守則》及其適用範圍的資料,而有關資料亦應更廣泛及更具實質內容; (h) 設立機制定期檢討《守則》,使之與時並進,特別是當中的各項豁免規定,以確保其定義清晰及限制不會過多,並盡可能訂明各項豁免的有效期; (i) 擬定及提供不同系列的個案彙編,令各局/部門及市民更了解有關執行《守則》的某課題和應用豁免規定的情況; (j) 加強宣傳,讓市民知悉有哪途徑可諮詢有關《守則》的事宜; (k) 向各局/部門提供更多關於如何詮釋及引用《守則》的意見和支援,特別是《守則》內經常受市民質疑和投訴的豁免規定;及(l) 為職員安排更多培訓,包括向他們介紹其他國家和地區在貫徹執行資訊自由法律方面的知識和最佳處理方法。

當局的回應

1273. 就建議 a)、 c)及 h),法律改革委員會(法改會)正着手對海外司法管轄區的相關法律進行全面的比較研究,以考慮應否和如何採取措施改善香港的公開資料制度。政制局會認真研究法改會可能就此提出的建議,然後考慮未來路向。

1274. 就建議 b),各局/部門在有需要時,可就索取資料的事宜徵詢律政司的法律意見;如需就特別的法律事項尋求具體的意見,將諮詢有關法律範疇的律師。

1275. 就建議 d),政制局已與申訴專員管轄範圍內的 2個公營機構磋商有關資料發放和監察的安排。政制局會因應這機構的意見跟進有關事項。

1276. 就建議 e),政制局正參考申訴專員告內所包括的司法管轄區的處理方法,檢討有關索取資料要求的涵蓋範圍。

1277. 就建議 f)、 g)、 i)、 j)及 k),政制局正逐步加強《守則》網站的內容以及向公眾發放更多資料。作為第一步,政制局已在《守則》網站新以下資料: (a) 每個季度發布有關《守則》統計數字的新聞公; (b) 有關推廣《守則》的電視宣傳短片和電台宣傳聲帶;及(c) 有關《守則》的查詢可發送至的地址、電郵地址和傳真號碼。 其他資料一經備妥便會加進網站。

1278. 就建議 l),政制局已將海外司法管轄區的最佳處理方法納入職員培訓的教材內。