背景

1003. 商戶將貨物放在店舖外擺賣,往往令行人通道受阻,並造成環境衞生問題。近年,各區店舖阻街的情況持續,且日趨嚴重。 有鑑於此,申訴專員公署 公署 作出了主動調查,以探究政府對店舖阻街的規管及執法行動有何不足之處。

申訴專員的觀察

1004. 就店舖阻街的各類違法行為,跨部門的地方行政督導委員會 委員會 於二零零九年達成共識,由有關部門各自行使相關條例所賦予的權力執法:違法行為 有關法例違法行為執法部門有關法例執貨品對在公眾地方《簡易程序治罪條主要為食物環境衞的行人或車輛造成例》第 A條(阻街條生署(食環署)阻礙、不便或危害 文)違例在街道上販賣 《公眾衞生及市政食環署條例》第 3B(1)及 3)條(非法販賣條文)物品的擺放妨礙街《公眾衞生及市政食環署道清掃工作 條例》第 2(1)(a)條或第 2(2)(a)條以地台、坡道或梯級《土地(雜項條文)地政總署等構築物佔用政府條例》( 土地條例》)土地 第 (1)條在外牆伸建違例構《建築物條例》第 屋宇署築物 24(1)條

1005. 就較複雜和涉及多個部門職權的個案及阻街「黑點」, 民政事務總署轄下各分區民政事務處(民政處)會統籌跨部門聯合行動。

1006. 政府經區議會 地區管理委員會商議,或食環署聯同相關部門與商戶達成共識後,可酌情容許商戶伸延其營業範圍至舖前或舖側的指定範圍(酌情容許範圍)。現時有八個地點訂有酌情容許範圍。 部門各自為政,欠缺承擔

1007. 目前,食環署、地政總署及屋宇署在本身職權範圍內分別針對店舖阻街的各類違法行為執法。各部門往往會因而認為有關問題應由多個部門集體負責,結果容易各自為政,無一願意積極承擔責任及認真尋求徹底解問題的良方,甚或只是等待當區民政處統籌跨部門聯合行動。 食環署偏重警告,成效薄弱

1008. 食環署多以「先警告,後檢控」的執法方式處理店舖阻街問題,但對屢犯不改者,該署的重複警告根本上無補於事。商戶在收到警告後會暫作糾正,但待食環署人員離開後便會故態復萌。相比之下,檢控行動會帶來刑罰,對違例者的阻嚇力較高。 可是,食環署甚少行使其檢控權力,其檢控與警告的比例僅為約1: ,在某些地區更低至 : 9。 食環署甚少控以非法販賣或檢取貨物

1009. 對於店舖在舖前擺賣的情況,食環署其實可以非法販賣條文檢控店戶及檢取其貨物,但該署大多以沒有檢取貨物權力的阻街條文提出檢控。

1010. 食環署表示,根據法律意見,在以非法販賣條文提出檢控時,執法人員必須蒐集例如在店外貨銀兩訖交易的實質證據。公署認為,即使如此,由於店外交易的情況十分普遍,該署人員只要耐心監視,取證其實並不困難。 食環署檢控時間長,罰款金額低

1011. 近年,食環署就店舖阻街的檢控個案中,有 0%以上是援引阻街條文。該檢控方式一般需時數個月才能發出傳及開庭聆訊。而且,法庭判有關案件的平均罰款只是約五百至七百元,阻嚇作用輕微。

1012. 有鑑於此,政府正考慮設立定額罰款制度。公署相信,該制度會有助更快捷有效地打擊店舖阻街的問題。不過,有關部門必須訂定嚴謹的執法策略,以善用該定額罰款機制,切勿再疏於執法。 地政總署的執法程序費時失事

1013. 根據《土地條例》,地政總署轄下的各區地政處在對非法佔用政府土地者提出檢控前,須先給予通知。目前,地政總署的執法程序訂明,如佔用人在期限之前移走物品,即使其後有關物品再度佔用政府土地,地政處亦只會重新發出通知,而不會即時移走物品。不少阻街店戶窺準該局限,在接到地政處的通知後,只暫時移走所涉物品以符合該處的要求,其後重新放回亦無須顧慮會被地政處移走物品或遭檢控。公署認為,地政總署的執法方式有違相關法例條文的精神及原意:法例實要求佔用人「停止佔用」政府土地,而非僅暫時移走佔用土地的物品。該署現時的執法程序費時失事,無力解店戶長期非法佔用政府土地的問題。 地政總署及屋宇署的執法優次不協調

1014. 店舖前佔用政府土地的地台,以及在舖面兩旁或舖頂從大廈伸出的僭建物,是由地政總署及屋宇署分別處理。由於兩個部門各自的考量及執法優次不盡相同,尤其是若舖面兩旁及舖頂的僭建物未有超越屋宇署的寬限尺寸,屋宇署便會暫緩執法,以致未能與地政總署及早採取聯合行動,同時清除地台及所有僭建物。 酌情容許範圍的規管過於寬鬆

1015. 公署理解,每區的環境及居民意見不同,採取各區完全一致的執法策略未必最合適;而最為熟悉當區情況的區議會,可就執法策略向政府提供意見,以盡量平衡各持份者的利益,兼顧道路暢通、交通安全以及店戶的營商。公署原則上認同,在聽取區議會意見後設立酌情容許範圍,是情理兼備的做法。

1016. 然而,現時店舖普遍得寸進尺,將營業範圍進一步伸延至超出酌情容許範圍以外,但食環署就那些情況的執法尺度卻極為寬鬆,其檢控與警告的比例可低至 : 9。公署認為,食環署實有責任對肆意違例者嚴正執法,以確保將阻街情況控制在酌情容許範圍內。

1017. 另有意見認為,當局設立酌情容許範圍是縱容非成是,令商戶覺得店舖阻街是理所當然,而讓商戶以無償方式佔用政府土地,是過分厚待他們,對其他地點因違例而被檢控的商戶不公,甚至會令前線人員執法出現困難。公署認為,政府可借鏡外國的制度,考慮將酌情容許範圍機制進一步規範化:除須先取得區議會支持外,亦應向獲批「酌情容許範圍」的商戶收取合理費用,以反映所涉利益及明確訂定商戶的權責。

1018. 申訴專員建議:委員會(a) 委派其中一個有執法權力的部門為處理店鋪阻街問題的主導部門,並責成其他部門從旁配合及協助; (b) 長遠而言,考慮設立一站式處理店鋪阻街問題的聯合辦事處; (c) 在設立定額罰款制度的同時,要求有關部門訂定嚴謹的執法策略,善用定額罰款機制; (d) 考慮將酌情容許範圍機制進一步規範化:除須取得區議會支持外,亦應向獲批酌情容許範圍的商戶收取合理費用,以反映所涉利益及明確訂立商戶的權責;食環署(e) 調整執法策略以加強阻嚇力,對於屢犯不改的店鋪應嚴加執法,就其違例情況不應再給予警告,務須即時作出檢控; (f) 加強蒐集證據,更多地引用非法販賣條文提出檢控及檢取貨物,以提升執法行動的阻嚇力; (g) 在酌情容許店鋪伸延營業範圍的地點,對超越酌情容許範圍的店戶嚴正執法,務須將阻街情況控制在酌情容許範圍內;地政總署(h) 對於如何就可移動物品重複非法佔用政府土地的情況加強執法及增加法例的阻嚇力,從速完成有關工作,務求堵塞執法漏洞;以及地政總署及屋宇署(i) 在執法優次上,盡量互相配合,以提升解問題的效率;如有需要,請示發展局。

當局的回應

委員會

1019. 於二零一四年三月至七月進行的公眾諮詢,大部分回應者均支持設立針對店鋪阻街行為的定額罰款制度。參考所收集到的意見及其他考慮後,民政事務局常任秘書長主持的委員會定會在現行控制度上設立定額罰款制度,從而加大處理店鋪阻街行為的力度。政府預計於二零一五/一六立法年度向立法會提交相關的條例修訂案。

1020. 委員會經考慮申訴專員的建議後,接納申訴專員要求有關部門訂定有效的執法策略的建議 c)。自二零一五年初委員會與主要執法部門,即警務處及食環署,共同制訂執法策略,以期善用擬議的定額罰款制度。

1021. 至於申訴專員建議委派一個有執法權力的部門為處理店鋪阻街的主導部門 建議 a)),委員會認為店鋪阻街問題涉及多個部門的職權範圍,各部門須繼續因應個別阻街個案情況,按相關法例在其職權範圍內採取行動,不適宜委派一個有執法權力的部門集中處理所有類型的店鋪阻街問題。

1022. 然而,各有關執法部門,包括食環署、警務處、地政總署及屋宇署,均同意應加強彼此間的合作,以及更主動和頻密地採取小型聯合行動,並為彼此提供適切的協助。這些部門現已制訂加強的執法策略,並正付諸實行。

1023. 對申訴專員建議在長遠而言,考慮設立一站式處理店鋪阻街問題的聯合辦事處 建議 b))委員會會在有關部門實施更嚴謹的執法策略及推出定額罰款制度後作出檢討,包括研究設立一站式聯合辦事處的需要及可行性。

1024. 至於建議 d),申訴專員建議委員會考慮將酌情容許範圍機制進一步規範化,向酌情容許範圍的商戶收取合理費用。現時的酌情容許範圍是在店鋪經營者能自律遵守協議的大前提下,經執法部門連同其他相關部門與商戶達成共識後提出,乃屬暫時性安排。

1025. 若向獲批酌情容許範圍的商戶收取費用,將會令店鋪阻街行為合法化,而店鋪經營者亦可能有合理期望有關安排為相對永久安排。因此委員會不建議採納此項建議,並會繼續督促各部門對酌情容許範圍的安排定期作出檢討。

1026. 公署已知悉委員會對建議 a)、 b)及 d)的立場。 食環署

1027. 食環署接納申訴專員的建議,除審視及已修訂相關的工作指引,亦指示各分區執行申訴專員的各項建議,加強執法力度,並調整店鋪阻街問題的執法策略如下: (a) 針對一些屢犯阻街的店鋪,食環署不會於檢控前再給予警告,而是立即採取檢控行動; (b) 如涉及非法販賣的店鋪阻街個案,署方會加强搜證工作,以便有足夠證據引用《公眾衞生及市政條例》第 83B條的非法販賣條文,並根據該條例第 86條檢走涉案人士用作販賣用途的生財工具及物品;以及(c) 對擴展至超越酌情容許範圍的店鋪已加強執法。

1028. 食環署並於今年六月中,增加三隊共三十九人的店鋪擴展管制特遣隊,進一步加強在各區店鋪阻街黑點打擊違規店鋪負責人。 地政總署

1029. 地政總署接納申訴專員的建議。就建議 h),地政總署和律政司代表成立了工作小組跟進。工作小組認為,視乎實際情況及實質證據,佔用未批租政府土地的佔用人若只暫時停止佔用有關土地,而於其後再次佔用有關土地,可被視為沒有遵照根據《土地條例》所張貼的通知中停止佔用有關土地的飭令。地政總署現正根據工作小組有關的建議,著手處理涉及再次佔用有關土地的檢控個案。此外,立法會已在二零一五年一月通過加重《土地條例》中有關非法佔用未批租政府土地的罰則。新罰則已於二零一五年二月六日生效。

1030. 就建議 i),地政總署及屋宇署在執法優次上已作調節以盡量互相配合,並盡量保持一致的執法尺度。兩署亦已加強協調,在採取執法行動時主動通知對方,並在有需要時一同採取聯合執法行動。 屋宇署

1031. 屋宇署接納申訴專員的建議,並已採取以下的跟進行動: (a) 屋宇署已檢討舖面僭建物的執法政策,亦已修訂相關的指引,以加強執法及與地政總署在這方面的聯繫; (b) 屋宇署已將經修訂的指引及拆除僭建物 包括舖面僭建物的大規模行動目標樓宇名單送交地政總署,以利便聯合執法行動;以及