背景

990. 食肆在露天地方(例如廣場、行人路、天橋)提供餐飲服務, 一向受部分民歡迎。食肆在牌照核准範圍以外營業,並不構成嚴重罪行,但在人煙稠密、空間狹窄的地區,該等違例行為往往會造成通道阻,亦會造成環境衞生及噪音等問題,對樓上及附近居民帶來滋擾。食物環境衞生署(食環署)作為食肆的發牌當局,雖然有對該些違例行為採取規管及執法行動,但未能有效遏止或控制問題。而負責管理政府土地的地政總署,亦鮮有就食肆非法佔用政府土地採取執法行動。

991. 有鑑於此,申訴專員進行主動調查,旨在查找現行的規管及執法制是否存在不足之處及改善空間。

992. 申訴專員建議:食環署(1) 積極研究如何善用資源及所有相關法例,考慮設立由衞生督察職系人員及小販管理主任職系人員組成的特遣隊,增撥人手,以多元化策略處理食肆違例在公眾地方營業的問題;在未成事前,亦應讓小販管理主任職系人員更多參與處理相關問題,以加強該署的執法力量; (2) 按各區的不同情況,就打擊食肆違例擴展營業範圍制定績效目標及相應執法策略; (3) 對屢犯不改的食肆採取重點掃蕩行動,包括提升行動的頻密,以及採取拘捕及檢取涉案物品行動; (4) 對持續在處所範圍以外違例經營的無牌食肆,採取更嚴厲的執法行動,包括增加巡查和檢控的頻密、向法庭申請封閉令,以及將其資料透過傳媒向外公布及上載至食環署網頁,並提供便捷途徑讓民搜索該些食肆的資料; (5) 繼續向法庭提交違例者的控罪記錄,冀望法庭加重刑罰; (6) 就其執法行動的計劃,諮詢作為民意代表的區議會,吸納區議會的意見及爭取其支持,以加強其執法行動的公眾認受性,並且減低藉違例而獲益的人士的阻力; (7) 研究修訂有關法例,將暫時吊銷或取消牌照的三層上訴制簡化為兩層上訴制; (8) 在食肆持牌人等候上訴裁定期間,在非常特殊的情況下才考慮暫緩執行暫時吊銷或取消牌照的決定;並制定相關審批準則及程序指引; (9) 考慮擴大「特訂發牌條件」(即「規定申請人不得侵佔處所範圍外的政府土地或公用通道」)的適用範圍至所有申請牌照的處所; (10) 延長發出暫准牌照前的「觀察期」; (11) 對於曾因多次違規而被食環署取消食肆牌照的人士,在取消牌照後的指定期間內,拒絕該位人士或其他人士代表該位人士就有關處所再提出的任何食肆或相關牌照申請; (12) 長遠而言,考慮如何限制屢次違規的人士就所有處所提出的任何食肆或相關牌照申請; (13) 在合適的地區,向區議會建議劃定一些適宜設立露天巫位的地點,然後盡量方便食肆在該些地點申請設置露天巫位; (14) 就食肆設置露天巫位的公眾諮詢程序,與民政事務總署商討如何可更適切地平衡各方的利益;地政總署(15)與律政司研究如何可更有效以法定權力處理食肆非法佔用政府土地的問題,以履行地政總署作為政府土地管理人的職責; (16)視乎研究結果,對於一些持續違規的個案,向食環署積極提供支援,對屢次違規者嚴加規管;及(17)視乎研究結果,與「地方行政督導委員會」檢討有關地政總署僅處理涉及「較永久性」構築物的食肆非法佔用政府土地個案的分工安排。

當局的回應

993. 政府當局大體上接納建議 1)。食環署已成立一支由衞生督察職系人員組成的特遣隊,以試點形式針對在目標黑點內違例在公眾地方經營食物業的食肆,加強執法力。我們沒有調配小販事務隊人員加入特遣隊參與巡查及檢控食肆違例擴展營業範圍的工作,原因是小販事務隊人員主要是負責管理小販、對違例擴展營業範圍的店鋪(例如藥房、生果店等)執法,以及檢控違例亂拋垃圾。調配小販事務隊人員加入特遣隊,將對小販事務隊人員的入職要求、訓練、工作範圍、職責及管理有實質影響。不過,若特遣隊需要協助檢取枱椅或維持現場秩序時,食環署會視乎個別個案在運作上的需要,適時調派小販事務隊人員支援特遣隊的執法行動。

994. 政府當局接納建議 2)。食環署會根據各區人手及區內食物業處所違例擴展營業範圍的問題,制定績效目標及相應執法策略,並按資源和工作優次,檢討及調整有關策略。

995. 政府當局接納建議 3)至 6)。食環署會就打擊食物業處所在公眾地方違例擴展營業範圍採取更嚴厲執法措施,諮詢區議會,爭取支持。食環署在資源許可及獲得有關區議會和其他部門(如警方)的支持下,對於一些屢犯不改的食物業處所,除採取常規的執法行動外,還會考慮採取針對性的手法處理,包括增加檢控頻次、拘捕涉案人士及檢取涉案物品。同時,亦會考慮向法庭申請封閉令,封閉在公眾地方非法擴展營業範圍的無牌食物業處所。 食環署會透過傳媒及上載至食環署網頁的新聞稿,公布被該署執行封閉令而封閉的無牌食肆的資料。食環署亦會繼續向法庭提交相關資料,以助法庭考慮判刑。

996. 政府當局現正考慮建議 7)及 8)。為防止部分持牌人利用上訴機制拖延處分,食環署的現行做法是,對於涉及嚴重違規及屢犯不改的持牌人,在其上訴等候上訴審裁處裁定期間,該署不會運用酌情權暫緩執行暫時吊銷或取消牌照的決定(不暫緩執行方針)。食環署已檢討這種做法,並由二零一三年五月二十八日推行此項不暫緩執行方針。食環署會監察並檢討這項不暫緩執行方針的成效。與此同時,對於並非位於黑點、亦沒有濫用上訴機制記錄的食肆,食環署認為繼續目前的做法,即持牌人在其上訴等候上訴審裁處裁定期間,暫緩執行暫時吊銷或取消牌照的做法是恰當的。食環署會在研究精簡上訴機制時,再探討有關做法。

997. 政府當局須進一步研究建議 9)。就有違例擴展營業範圍記錄的處所,對有關的食肆牌照申請,食環署會在有關的暫准牌照的發牌條件中施加特訂發牌條件,規定申請人不得侵佔處所範圍外的政府土地或公用通道。如有關處所在申請暫准牌照期間持續違例擴展營業範圍,食環署不會批出暫准牌照。由於推行暫准牌照制是一項方便營商的措施,如把上述特訂發牌條件不加選擇地施加於所有申請食肆牌照的處所,便會因需時查核申請牌照期間的違例記錄,而延長處理發出暫准牌照的時間。違例擴展營業範圍的問題往往集中於某些處所,因此,食環署須進一步考慮向所有申請食肆牌照的處所施加有關特訂發牌條件的做法是否合適。 食環署會檢討各項規管措施的成效,以研究有否需要實施這項建議。

998. 政府當局接納建議 10)。食環署已由二零一三年五月二十九日把觀察期從兩周延長至八周。申請食物業牌照的處所若在申請牌照期間因非法設置露天巫位的相關罪行而被檢控,便不會獲發牌照,直至八周內完全沒有相關違例情況才會獲簽發牌照。

999. 政府當局接納建議 11)。由二零一三年七月十九日,對於因多次干犯非法設置露天巫位的相關罪行而被取消食物業牌照的持牌人,在取消牌照後的 12個月內,食環署會拒絕該前持牌人就有關處所再提出的同類別食物業牌照申請。

1000. 政府當局須進一步研究建議 12)。食環署已就非法設置露天巫位推行一連串的規管措施,以打擊有關違規情況。食環署會檢討各項措施的成效,才考慮有否需要進一步限制屢次違規的人就其他處所提出的任何食物業牌照申請。

1001. 政府當局接納建議 13)及 14)。食環署現正就劃定適宜設立露天巫位的地點,向區議會徵詢意見。在收到區議會的意見後,食環署會就食肆設置露天巫位的申請,與民政事務總署商討如何可更適切地平衡各持份者的利益。

1002. 政府當局接納建議 15)至 17),並已按建議 15),就應用《土地(雜項條文)條例》在處理涉及容易被移動物品上的限制,再次諮詢律政司。政府當局正跟進建議 16)及 17)。