背景

87. 申訴人於二零二三年六月向申訴專員公署(公署)投訴食物環境衞生署(食環署),指香港仔天光墟有七至八艘住家船隻違規出租作無牌售賣海鮮、肉類、水果及海味攤檔及經營「私房菜」用途,並在岸上搭建構築物霸佔政府土地,以及將大量海鮮殘餘、發泡膠箱及垃圾傾倒入海,影響環境衞生。她認為這些檔販又使用附近海水飼養海鮮、水中可能有霍亂菌,市民食用該些海鮮後或會食物中毒。申訴人自二零二一年致電食環署投訴,該處不曾回覆她交代調查結果,涉事船隻則繼續違規經營。

88. 經審研食環署的回覆及考慮投訴所涉事宜,公署於二零二三年十月徵詢申訴人後,把地政總署、民政事務總署(民政總署)及海事處納入為被投訴部門。公署根據《申訴專員條例》向食環署、地政總署、民政總署及海事處展開全面調查,並要求土木工程拓展署(土拓署)及康樂及文化事務署(康文署)提供資料。

申訴專員的觀察

對食環署的投訴

89. 食環署在檢視其記錄後表示只曾於二零二二年十月二十五日接到1823轉介一名同姓投訴人就天光墟的投訴。從食環署的回應所見,該署有就投訴提及的無牌售賣海鮮及貨物阻街問題採取跟進行動,並回覆投訴人調查結果。經審研該署向公署提供的記錄後,公署認為,食環署已按照既定程序跟進投訴人的投訴。

90. 不過,投訴人向公署指其並無收到食環署職員二零二二年十月三十日的電話回覆。就此,食環署向公署提供了有關職員的書面陳述及相關記錄。(該署並無備存該職員與投訴人的對話錄音)。由於投訴人與食環署就職員有否於二零二二年十月三十日的致電給其交代調查結果各執一詞,在缺乏客觀佐證的情況下,公署無法得知實情。

91. 就天光墟有商販涉嫌在船隻橋板、岸上非法構築物內及海上小艇未獲准售賣受限制食物(如鮮魚及活海魚等),食環署於二零二二年一月至二零二三年七月期間並無進行執法行動或任何檢控。雖然該署解釋能否提出檢控須視乎當時執法人員的觀察及所蒐集的證據,但公署調查所得的數據及文件資料顯示,自公署於二零二三年七月二十八日介入後,食環署就上述違規問題的執法力度顯著加強。同樣地,就涉事五艘船隻有否切實遵辦「受限制食物售賣許可證」的持證條件,包括船上用以飼養活海魚的魚缸海水水質是否達標,以及船上檔販賣魚時是否原條魚出售,食環署以往的巡查沒有發現違規行為,但公署介入後該署才發現違規問題。

92. 食環署有在南區地區管理委員會(地管會)呼籲其他部門積極參與處理天光墟的問題,以及主動提出要求與海事處及警務處進行打擊無牌經營食物業的聯合行動,公署對該署的有關跟進行動表示肯定,但該署於公署介入前未有按其職能就未獲准售賣限制食物的違規行為採取執法行動,亦未有切實檢查涉事五艘船的「受限制食物售賣許可證」持證人在魚缸水質等持證條件的遵辦情況,實有不足。

93. 此外,天光墟的違規販賣海鮮問題難免會對附近食環署轄下街市營運中的海鮮攤檔的生意造成影響。為免對有關檔主造成不公,該署應正視有關違規情況,在「香港仔海濱水產同業聯盟」的規範化申請有結果前繼續採取執法行動。況且違規販賣海鮮問題不只在「天光」時份出現。公署職員實地視察發現在中午時份,雖然人流較少,但仍有類似違規問題。

94. 因此,申訴專員認為對食環署的投訴部分成立。 對地政總署的投訴

95. 地政總署轄下分區地政處(地政處)曾於二零一零年參與跨部門聯合行動,處理該墟市內佔用政府土地的非法構築物,當中包括清拆岸上八個攤檔及三個以樁柱豎立至海床作支撐的橋板。然而,於二零二一年十二月至二零二三年十月期間,地政處雖多次派員到該墟市實地視察該處的非法構築物情況,但並無採取執法行動。地政總署解釋有關非法擺賣及非法構築物佔用政府土地等事宜屬街道管理問題,應由地管會統籌聯合行動處理。

96. 事實上,該墟市的違規情況涉及多個部門的職權範圍,地管會經多次討論後同意以聯合行動形式處理,但鑑於漁民或商販在該處販賣海鮮及海產已存在多年,地區人士對是否取締該處的違規活動持不同意見,故地管會認為應以一個整體的角度來考慮有關違規問題。 申訴專員雖然理解地管會的考慮,但在整體方向未明的情況下,地政處近年只採取觀望的態度,對該墟市佔用政府土地的非法構築物完全沒有執法,實難令人接受。

97. 就地政總署解釋地政處須按「風險為本」的原則訂定土地執管行動的緩急優次,以及須審慎考慮其他部門及地區人士的意見及詳細策劃聯合行動的細節,申訴專員對此並無異議。不過,地政總署並無解釋為何該墟市的非法構築物屬低風險,而地政處亦沒有採取任何行動以解決該些非法構築物的安全隱患。此外,地政總署未有解釋為何地政處在二零二三年九月前沒有執行當時地管會的共識,即在整體方向未明前,各部門繼續按其職能處理該墟市的違規問題。

98. 鑑此,申訴專員認為對地政總署的投訴成立。 對海事處的投訴與船隻牌照相關事宜

99. 公署曾就涉事地點其中的五艘船隻(五艘船)向海事處查詢。海事處已澄清五艘船並非住家船,而是屬於《商船(本地船隻) (證明書及牌照事宜)規例》分類為第II類別和指明類型中的固定船隻。海事處已解釋,涉事五艘船的跳板是固定在岸上的物件而非船隻結構的一部分,故此跳板與船隻牌照無關。就針對船舶經營餐飲服務或食肆、非法擺賣、無牌售賣食品及違反海事法例等事宜,海事處於二零二二年一月至二零二三年十二月期間在涉事地點進行了35次巡查行動,其中包括與食環署進行的13次聯合行動,巡査中並無發現有違法情況。就該處於二零二三年八月巡查發現有船隻涉嫌非法改裝,該處已按既定程序對船東作出檢控,案件已排期審訊。 海面上的漂浮垃圾

100. 就有商販涉嫌在涉事地點一帶海面傾倒垃圾一事,海事處表示該處在收到相關投訴後均有作出跟進。該處的承辦商亦會每天清理海面上的漂浮垃圾。不過,公署的其中一次實地視察發現涉事船隻附近的海面上有不少垃圾。公署藉此促請海事處繼續密切注意有關海上垃圾問題,如發現有人隨意棄置垃圾,便應果斷執法,以儆效尤。 海事處態度欠積極

101. 此外,公署注意到食環署曾就懷疑非法售賣海鮮的海上小艇逃循的情況多次尋求海事處的協助,以截停有關小艇。雖然海事處否認曾向食環署表示只參與由民政事務處(民政處)統籌的跨部門行動,但海事處向公署提供的資料顯示,該處曾於二零二三年八月十四日、八月二十四日及九月七日三度回覆食環署,表示有關事宜並非該處職權範圍,故不會派員參與食環署的行動,可見其態度欠積極。該處其後雖有數次派員參與食環署的行動,但公署認為,海上小艇非法售賣海鮮的問題並非食環署可獨力處理,有關小艇亦可能已違反其船隻牌照條款,海事處理應及早進行調查及執法,與食環署共同打擊違法情況。因此,申訴專員認為對海事處的投訴部分成立。 對民政總署的投訴

102. 民政總署已解釋,南區民政處並非執法部門,在天光墟問題上並無執法權力,但作為地管會秘書處,民政處藉著地管會為各部門提供討論的平台,使部門共同協作,以解決區內的問題。由於地管會考慮到天光墟存在已久,亦牽涉地區旅遊特色,天光墟的處理應有整全方案。民政處正繼續與相關部門跟進有關問題,包括考慮再採取跨部門聯合行動,以及就「香港仔海濱水產同業聯盟」提出要求政府協助規範化天光墟一事作出研究。

103. 地管會在二零二二年七月向涉事船隻持牌人發勸諭信後,相關部門一直未有採取進一步行動清拆天光墟岸上的非法構築物,未能有效打擊在該些構築物內無牌售賣海鮮的問題,難免令人感到政府部門有法不執,或會令違法者變本加厲,情況並不理想。公署認為,即使地管會打算以整全方案處理天光墟問題,相關部門亦不應無視該地點的長期違規情況。民政總署在調查報告草擬發出後,就民政處近年未有牽頭統籌大型跨部門執法行動提供進一步解釋。公署注意到,地管會的會議記錄支持民政總署的說法,而民政處亦有協調食環署與海事處的小型聯合行動。不過,在相關部門長時間未能就大型跨部門行動達成共識的情況下,民政處未有及時向政府高層匯報及尋求指示,以致天光墟的違規問題持續甚至惡化,實有不足,故此,申訴專員認為,對民政總署的投訴不成立,但該署在事件中另有不足之處。

104. 另一方面,公署的實地視察留意到,天光墟的部份非法構築物有大型置物架及已接駁電源,而部份船隻橋板上亦有攤檔及不少貨物,公署關注當有眾多市民在有關構築物內或船隻橋板上的攤檔購買海鮮時,或有安全隱患。公署知悉地管會將詳細討論有關構築物的合規要求,但就船隻橋板方面,現時海事處的牌照卻對該些橋板的結構或承重量沒有規限。

105. 公署認為,政府應就討論天光墟的長遠定位一事設定時間表,同時,因應天光墟的違規情況所涉的安全及環境衞生隱患制定清晰的短期及中期措施,包括檢視受限制食物售賣許可證的持證條件的遵辦情況,以及如何適當規限船隻橋板的安全問題。公署亦認為,當局處理上述安全及環境衞生隱患與天光墟日後是否規範化實並無抵觸。如有需要,涉事部門應向地區治理專組尋求指引。

106. 綜合而言,申訴專員認為這宗投訴不成立,但機構另有缺失,建議食環署、地政總署、海事處及民政總署在地管會會議討論天光墟的長遠定位時就有關討論設定時間表,同時就處理該地點的違規行為制定清晰的短期及中期措施,包括檢視受限制食物售賣許可證的持證條件的遵辦情況,以及如何適當地規管船隻橋板的安全問題,並考慮在有需要時向地區治理專組尋求指引。

當局的回應

107. 食環署、地政總署、海事處及民政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 食環署

108. 按公署建議,天光墟的非法擺賣問題已納入地管會的議程討論。同時,食環署正採取嚴厲執法行動以打擊天光墟的違規情況。其中,食環署已加強巡查上址領有許可證的五艘船隻,監察持證人有否遵守許可證的持證條件。若發現有違規的情況,會向相關持證人就沒有遵守持證條件發出口頭警告或警告信。 地政總署

109. 針對該墟市涉及的多項違規行為,地政總署及相關部門已按申訴專員調查報告的建議作出跟進,包括在地管會會議討論應採取哪些措施處理該地點的違規行為。地管會在綜合考慮各部門的意見後,已向地區治理專組提交數個建議處理方案,以供考慮及尋求指示。

110. 地政總署會持續留意事態的最新發展,一旦接到地管會通知具體處理方案後,會積極配合及按其職權範疇採取適切行動。 海事處巡查及執法行動

111. 在二零二四年及二零二五年(一月至六月期間),海事處於涉事地點分別進行39次和14次巡查及執法行動,當中包括與食環署進行的聯合行動,分別為27次和八次。 海面上的漂浮垃圾

112. 海事處除每日安排承辦商於涉事地點一帶水域清理漂浮垃圾外,亦會指派承辦商在該水域進行大型清潔行動。在二零二四年及二零二五年(一月至六月期間),海事處於該水域分別進行兩次和一次大型清潔行動。另外,為宣傳和加強公眾保持海港清潔的意識,海事處於上述期間在該水域分別進行了62次和30次的派發宣傳單張活動。 地管會會議

113. 海事處會繼續參與地管會會議,積極與各有關部門討論並積極配合落實針對涉事地點的綜合方案。 民政總署

114. 針對香港仔天光墟非法擺賣、冒牌銷售、經營餐飲服務等情況,南區民政處及有關部門正仔細跟進,一直定期採取聯合執法行動,並就違規行為提出檢控,以遏止違法活動。就公署調查報告的建議,各有關政府部門亦已在地管會商討不同的執管措施。

115. 地管會會繼續密切監察天光墟運作,以確保公共衞生,防止情況惡化。