背景

192. 二零二三年二月九日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴政府物流服務署(物流署)。公署分別於二月二十一日和三月六日收到投訴人提供的補充資料和已簽署的提出投訴回條。

193. 投訴人按物流署批予投訴人有關為消防處供應設備的合約之條款,安排向政府發出兩份銀行擔保書。合約完成後,投訴人要求消防處和物流署退回銀行擔保書以便撤銷,或如銀行擔保書已遺失,則發信向投訴人確認遺失一事。然而,投訴人沒有收到物流署和消防處的正面回覆。經審研相關資訊,公署決定進行全面調查,並將消防處列為受調查的部門。

申訴專員的觀察

194. 這宗投訴的重點,在於投訴人要求取回銀行擔保書或取得由政府發出的某種證明,以便其向銀行證明不再需要該等擔保,從而免除其向銀行付款的責任,但物流署和消防處均沒有就投訴人這項要求作正面回覆。

195. 由於消防處和投訴人沒有關於消防處曾以電郵或口頭回覆投訴人二零一八年三月十二日、六月六日及七月四日的電郵之記錄,公署不能排除雙方之間可能曾進行未予記錄的溝通,因此將疑點利益歸於消防處,不會對消防處於二零一八年對投訴人的回應作出評論。此外,由二零一九年至二零二一年,也沒有消防處與投訴人溝通的記錄。

196. 二零二二年四月,投訴人透過口頭查詢或電話訊息,再次要求消防處退回銀行擔保書以便撤銷。此後,投訴人多次向消防處和物流署發出電郵。消防處和物流署收到電郵後,曾商討哪一方負責回覆投訴人,但顯然兩個部門可能在溝通上有誤會。消防處一再着投訴人與物流署聯絡,而另一方面,物流署卻着投訴人與消防處聯絡,這情況持續到二零二二年十月,事情未有實際進展,故投訴人認為兩個部門沒有正面回覆,屬可以理解。

197. 二零二二年十一月,投訴人要求消防處提供書面文件,以便憑該文件免除投訴人在銀行擔保書內的責任。然而,消防處未有採取具體行動,到二零二三年三月徵詢律政司意見,草擬該信。 消防處

198. 就消防處方面而言,公署審視整個過程和溝通記錄後表示,消防處用了較長時間尋找該些銀行擔保書而未有採取其他具體行動,到二零二三年三月才草擬信件並發送予投訴人。這可能是消防處太過著眼於要先找出銀行擔保書才採取其他行動,又或是進展情況缺乏監察所致。公署認為,投訴人在二零二二年十一月提出要求後,消防處本應可馬上草擬和發出該信。此外,如果消防處有妥善記錄和存放該些銀行擔保書,尋找保證書所需的時間應可以縮短。無論如何,消防處本應可更早向投訴人作正面回覆,但未有這樣做。為避免同類事件再次發生,公署建議消防處加強監察處理個案的進度,以期不會延誤適時採取的具體行動(例如按要求發信)。

199. 公署表示,兩個部門在應由哪一方負責回覆投訴人一事上屢次出現溝通上的誤會。由於缺乏佐證,公署無法得知兩個部門在應由哪一方負責回覆投訴人一事上究竟在口頭上有何討論,也無法評論雙方在對話期間的實際情況。然而,為避免同類事件再次發生,公署建議兩個部門在口頭溝通後,以書面確認由何方負責跟進。

200. 基於上述分析,申訴專員認為針對消防處的投訴成立。

201. 公署欣悉消防處已提醒人員處理外來查詢/要求的正確方法,並已建立提示系統,提醒人員這方面的事宜。 對消防處的其他觀察未有遵守《物料供應及採購規例》的規定

202. 政府的《物料供應及採購規例》訂明「上述文件正本不應存放在工作所需的檔案或工作副本中,而應存放在保險箱或保險庫(如有),或在上鎖的檔案櫃或儲物櫃內」。換言之,除非消防處沒有可用的保險箱或保險庫,否則不應將銀行擔保書存放在上鎖的檔案櫃內。此外,據消防處表示,該些銀行擔保書存放在工作檔案中(本個案所涉的消防設備的一切相關資料/文件都存放在內)。公署認為,消防處未有按照《物料供應及採購規例》的相關規定保管該些銀行擔保書,故建議消防處考慮檢討現行做法,以期確保在類似情況下該處的做法符合《物料供應及採購規例》的規定。 欠缺規管預付款項保證書處理方法的部門指引

203. 公署表示,消防處以往沒有訂明指引規管預付款項保證書的處理方法。

204. 公署欣悉消防處已頒布這方面的新指引,當中包括:要求人員在收到預付款項保證書正本時向承辦商發出簽收確認書;盡可能將預付款項保證書存放在財務組的保險箱內保管;定期檢查由其保管的預付款項保證書;以及定期檢視有否任何在認收貨品/接受服務後仍未退回予承辦商的預付款項保證書。 檔案管理不善

205. 消防處沒有關於二零一五年收到投訴人的銀行擔保書、銀行擔保書存放之處或向投訴人付款的檔案記錄。

206. 消防處較長時間未能找到該些銀行擔保書,理由可能是疏忽或消防處的檔案管理不善,或兩者皆然。公署認為消防處沒有就銀行擔保書的一般處理方法設立妥善的行政機制屬疏忽。 物流署

207. 就物流署而言,由於銀行擔保並非由物流署保管,因此物流署無法就投訴人的要求作出正面回覆。公署又指出,物流署從一開始已向消防處明確表示,物流署並沒有接收或保管有關銀行擔保。公署注意到,當投訴人致電物流署時,物流署已向投訴人提供了資料。儘管如此,物流署並未以書面回覆投訴人的多封電郵。為謹慎起見,物流署本可透過電郵回應投訴人於電郵所提出的要求,並就物流署的立場及早與消防處聯絡。

208. 公署注意到,兩個部門討論由哪方負責回覆投訴人時,可能反覆出現溝通上的誤會。為避免類似事件再次發生,公署建議兩個部門在口頭溝通後,應以書面方式確認負責行動的部門。

209. 鑑於上述情況,申訴專員認為雖然針對物流署的投訴不成立,但物流署亦有其他缺失。

210. 公署欣悉物流署已提醒員工如何正確處理收到的查詢/要求,並為員工設立了提醒機制。 對物流處的其他觀察

211. 公署獲悉,政府與承辦商之間的合約並沒有列明政府是否需要將已過期的銀行擔保退回予承辦商,而消防處的慣常做法是將銀行擔保退還予承辦商。

212. 公署得悉物流署已發出指引,以提醒決策局/部門妥善處理用作合約按金或預先付款保證的現金或銀行擔保,並確保有關人員清楚了解相關程序。公署亦建議物流署考慮完善其有關指引,並提供從接收文件到退還文件的詳細程序。物流署也可檢討其指引,以明確劃分物流署與使用者部門之間在政府合約方面的責任。

213. 申訴專員建議 —(a) 消防處考慮檢討有關處理和存放銀行擔保書或類似文件的現行做法,以期確保完全符合《物料供應及採購規例》的規定,以及檔案管理得當 ; 以及(b) 物流署考慮完善其有關指引,規定從接收到退還銀行擔保或類似文件的詳細程序,並明確劃分物流署與使用者部門處理此類政府合約相關文件的責任。

當局的回應

消防處

214. 消防處接納申訴專員的建議,補充指在調查進行期間,消防處已實施下列改善措施 —(a) 提醒有關個案負責人員適時主動回應外間機構/人士的查詢/要求,並就收到的書面查詢/要求,以書面作出簡覆和詳盡答覆,以及妥善備存雙方通信的記錄; (b) 建立提示系統,以提醒人員處理有關查詢/要求; (c) 檢討現行機制,並在二零二三年五月二十五日頒布處理預付款項保證書的新指引。消防處每半年會將該指引發給所有負責處理物料供應事宜的單位傳閱一次,要求有關單位遵從相關指引;以及(d) 在二零二三年七月十九日和二十日舉行「採購及物料管理常見違例事項」網上培訓研討會,規定所有負責處理物料供應事宜的單位主管和人員必須參加。 物流署

215. 物流署接納申訴專員的建議,並於二零二三年五月十九日向決策局/部門發出新指引,涵蓋處理合約按金/履約保證、銀行擔保及預先付款保證的詳細程序,並明確劃分物流署與使用者部門有關處理該等文件的責任。新指引除了訂明處理根據採購貨物及/或服務合約收到的合約按金/銀行擔保或類似文件(以下統稱相關文件)的關鍵步驟外,亦建議決策局/部門 —(a) 確保他們在顧及其運作需求和情況下已制定程序,明確規定處理相關文件所需的步驟和負責人員; (b) 妥善保存有關文件的接收、移動、保管和退還相關文件的記錄; (c) 建立提醒機制以及時處理相關文件;以及(d) 定期檢視決策局/部門保管的相關文件,以便及時採取適當行動。