背景

299. 投訴人於房屋署轄下某屋邨舖位經營水電維修業務。二零二二年六月,他向房屋署提交標書,競投承租該邨另一間指定行業為「水電修理」的舖位(事涉舖位)。七月七日,房屋署致函通知他,由於他已在該邨經營水電維修業務,故不接納他的標書。

300. 投訴人指出,房屋署就轄下某些舖位擬定的「投標特別章程」,會列明投標者如已在同一屋邨經營與該舖位行業相同的業務,其標書便可能不獲受理,但事涉舖位的「投標特別章程」並沒有上述條款,故他並沒有違反投標章程,再者,同邨亦有三個商號有兩或三間分店,因此,房屋署不應因為他已在同邨經營水電維修而拒絕接納其標書。此外,房屋署為事涉舖位釐定的「參考租金」,遠低於他在同邨的水電維修舖位的租金。

301. 總括而言,投訴人主要不滿房屋署 —(a) 遺漏在事涉舖位的「投標特別章程」列明已在同邨經營相同業務的投標者的標書可能不獲受理,以致錯誤地認為其標書違反投標章程,並因而錯誤地取消他的投標資格及拒絕接納其標書(投訴點(a)); (b) 雖然事涉舖位的「投標特別章程」沒有列明已在同邨經營相同業務的投標者的標書可能不獲受理,投訴人注意到有其他舖位之「投標特別章程」有如此列明,但此條文意思含糊,投標者無從知悉房屋署審批標書的準則及優次取捨,有違公開公平原則(投訴點(b));以及(c) 為事涉舖位釐定的「參考租金」過低,對他不公(投訴點(c))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

302. 申訴專員公署(公署)已審閱房屋署提供的資料,包括香港房屋委員會(房委會)的商舖出租原則和指引、事涉舖位的招標文件,以及房屋署的相關工作記錄。房屋署澄清,投訴人的標書符合投標章程的規定,而資料顯示,投訴人被列為獲考慮的合資格競標者,並非不能參與事涉舖位的競投。換言之,房屋署並沒有取消投訴人的投標資格。此外,不論房屋署有否在事涉舖位的「投標特別章程」加入事涉條款,對投訴人的競投結果確實並無實質影響。至於房屋署在評審所有入圍標書(包括投訴人的標書)後,為了引入其他水電修理服務提供者而沒有挑選投訴人為中標者,公署認為,這屬其政策和商業上的考慮,亦符合房委會有關防止壟斷的既定原則和指引。

303. 不過,公署認為,房屋署二零二二年七月七日通知投訴人其投標結果時的表述不準確,可能會令投訴人誤以為其投標資格被取消。公署認為,房屋署有需要檢視通知投標者競投結果的表述方式,避免引起誤解。 投訴點(b)

304. 公署認為,事涉條款的表述「可能不獲受理」並非絕對,意思模稜兩可並可作不同解讀,公署對房屋署是否包括事涉條文之考量(包括提醒有意投標的人士讓其考慮是否參與投標、會否令個別現有租戶卻步而降低競爭)有所保留。再者,商戶入標競投不一定會成功是不言而喻的,房屋署首要做的是讓有意入標的商戶作出知情決定(包括是否入標),而非估計他們會否因為事涉條款而卻步。

305. 不過相對於事涉條款本身,公署認為如何確保招標過程按照公開透明和公正公平原則進行,更為重要。房屋署作為執行部門以提供公營房屋及相關設施(包括公共屋邨的商舖),在考慮商舖的商業因素之同時,從公共行政角度而言,亦應確保公開招標的評審準則清晰透明,從而讓有意入標的商戶在知情情況下作出決定。制訂公平、公開和清楚明確的程序,亦能鼓勵更多有意競投者參與,從而取得既切合要求又具競爭力的標書,從中選擇最可取的商戶。

306. 公署亦注意到,根據房屋署向公署提供的資料,公開有效的競爭是房屋署出租商業樓宇的原則之一,當中包括租賃安排應盡量公開。就投訴人指無從知悉房屋署的審批及優次取捨準則,公署經審視與事涉商舖招標有關的文件,未見文件載有審批及優次取捨準則的資料,似乎未能符合上述原則。公署認為房屋署沒有讓投標一方知悉標書審核的相關原則,有違合理、公平透明的本意。

307. 參考其他類型的政府招標安排,公署注意到相關招標文件一般有描述部門的評審考慮因素及過程,例如過往及現時表現、技術評審和費用評審等。儘管不同類型的招標情況及內容各異,但保持公開透明是一致的原則。就房委會的商舖而言,公署認為既然有關防止壟斷的原則及做法是通則,而競出租金並非房屋署評審標書的唯一考慮,房屋署實有需要考慮透過合適渠道向投標者清楚說明房屋署出租商舖時上述有關防止壟斷的通則及相關考慮因素(不論是否在投標章程中列出),確保資訊公開透明從而讓有意入標的商戶作出知情決定,以及避免如這宗個案般引起投標者的爭議,這亦有助公眾及投標者監督招標過程,防範不當行為。事實上,立法會的公開文件顯示,房屋署過往亦曾公開解釋房委會出租商舖的政策,扼要表明有關防止壟斷的準則及做法,可見並非不能公開。公署認為,這準則本身尚算清晰,只要在相關招標文件中說明,便能讓有意投標的人士清楚理解。 投訴點(c)

308. 房屋署已解釋釐定「參考租金」時的考慮因素。由於如何釐定「參考租金」的水平屬房屋署的專業判斷而非公署可以調查的行政事宜,故公署不擬置評。

309. 綜合而言,申訴專員認為投訴部分成立,建議房屋署 —(a) 檢視通知投標者競投結果的表述方式,避免引起誤解;以及(b) 考慮透過合適渠道向投標者說明房屋署出租商舖時有關防止壟斷的通則及審核標書時的其他考慮因素。

當局的回應

310. 房屋署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

311. 房屋署已檢視了以往通知投標者競投結果的安排,除了落實修改原有通知書的用字以通知因標書無效而未獲接納的投標者外,亦已修訂通知書通知符合投標資格但落選的投標者。此項安排,可使各投標者更清楚明白其標書落選的原因。 建議(b)

312. 房屋署在考慮到需要讓投標者可作出知情決定,並同時保障房委會利益的前提下,已透過投標章程及房委會/房屋署網頁,向投標者說明房屋署出租商舖時有關防止壟斷的通則及審核標書時一般的考慮因素。

313. 上述經修改的通知書、投標章程及房委會/房屋署網頁資訊已於二零二四年四月一日開始使用。