背景

119. 投訴人稱,他先後於二零二零年九月(應為二零二零年七月)、二零二一年八月及二零二二年六月經1823向食物環境衞生署(食環署)匿名投訴其轄下古洞街市有以下違規問題 —(a) 某售賣凍肉的攤檔(攤檔A)處理肉類時發出嚴重惡臭,影響環境衞生(環境衞生問題); (b) 不少攤檔改變用途,包括將攤檔用作存放冰鮮食物、貯存雜物、辦公室、食物加工場等。部分攤檔雖有展示貨品(如蔬菜、魚類),但數量極少,有佯作出售租約訂明的貨品之嫌,甚或無人在場經營攤檔(改變攤檔用途問題); (c) 大部分攤檔長期沒有營業,攤檔的閘門經常完全關上或半關上(營業時間不足問題); (d) 攤檔A、攤檔B、攤檔C及攤檔D(統稱事涉四攤檔)的承租人違規向其他攤檔承租人租用多間攤檔經營凍肉、家禽、雜貨、五金生意(分租攤檔問題);以及(e) 攤檔A及攤檔B每晚在街市關門後仍有員工作業,而攤檔B則沒有在日間營業,只在深夜進行家禽批發活動(晚上作業問題)。

120. 投訴人向申訴專員公署(公署)投訴食環署 —(a) 未有妥善管理古洞街市,以致上段所述違規問題持續(投訴點(a)); (b) 未有跟進及回覆其載於上文所述的三宗投訴(投訴點(b));以及(c) 沒有履行職責對有關違規攤檔進行執管行動及終止租約,以致古洞街市長期沒有攤檔供公開競投,對有意競投該街市攤檔的人士不公(投訴點(c))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)環境衞生問題

121. 根據食環署的巡查記錄,食環署在過去兩年多次派員巡查,除因升降機出現故障(二零二一年七月二十九日至八月五日期間)令垃圾未有及時運走而可能短暫影響街市的環境衞生外,食環署在其餘時間均未有發現檔戶有不當處理肉類,導致發出嚴重惡臭的情況。食環署得知升降機出現故障後,亦已即時安排維修,並加派人手處理垃圾和加強清潔。公署職員到街市視察時,街市整體環境衞生情況尚可,亦未有惡臭傳出。公署認為,未有證據顯示食環署沒有妥善跟進投訴人所指的環境衞生問題。 改變攤檔用途、營業時間不足及分租攤檔問題

122. 經審研食環署提供的資料,包括相關巡查及執管行動記錄,公署認為,食環署有按現行機制就古洞街市的承租人違反租約行為採取執管行動,並就懷疑分租個案徵詢法律意見。雖然食環署在過去兩年就上述違規問題發出的口頭警告及警告信的數字不高,但公署理解,食環署及承辦商人員須按現場實際情況及環境因素,蒐集證據,以判斷有關行為有否違反法例或租約,才能採取行動。單憑警告數字,未必可以判斷食環署及承辦商人員有否盡職履行執管工作。然而,公署職員兩次視察古洞街市時,發現有大部分攤檔沒有營業,及有不少攤檔懷疑佯裝出售租約訂明的貨品,一般市民大眾日常若有同樣發現,便會認為食環署管理街市不善,對違規行為執管不力。

123. 有鑑於此,公署促請食環署加緊監察檔戶的經營情況,若有足夠證據顯示攤檔有違反法例或租約的情況,便須果斷執法/執管,以遏止有關違規問題和更有效地管理街市。 晚上作業問題

124. 食環署已澄清,食環署是在街市管理諮詢委員會會議中接獲檔戶提出需於街市營業時間外工作的要求,並在協商後才決定容許有需要的檔戶及其員工進入街市工作。公署認為,是否容許街市晚上作業,屬食環署就街市管理的決定,在沒有資料顯示其決定有明顯不合理或有違常理的情況下,公署不會介入其決定。重要的是,食環署須確保相關登記人士的資料準確,以及僅獲准許人士於街市的非營業時間可人內工作,以免出現保安問題。

125. 基於上文的分析,申訴專員認為,投訴點(a)不成立。 投訴點(b)

126. 食環署每次收到投訴人的投訴後,均有採取跟進行動,包括派員到場巡查、向違規檔戶採取執管行動、適時安排機電工程署承辦商維修升降機、加派人手處理垃圾及清洗垃圾房、要求承辦商加強清潔及防治蟲鼠工作、向有關攤檔負責人進行衞生教育、向街市檔戶派發勸諭信,以及提醒檔戶遵守租約條款的規定。公署認為,就跟進投訴人的三宗投訴而言,食環署有採取適切的行動。

127. 然而,就投訴人二零二零年七月的投訴,食環署北區環境衞生辦事處(環衞辦)在二零二零年七月十三日發出中期回覆後,及至十月二十日才具體回覆投訴人。其間,食環署並未有按既定程序向投訴人交代個案進展。

128. 食環署已承認,環衞辦未有就投訴人二零二一年八月的投訴給予任何回覆,交代個案進展及調查結果。食環署向投訴人致歉,並已訓示有關人員改善。

129. 基於上文的分析,申訴專員認為,投訴點(b)部分成立。 投訴點(c)

130. 經審研食環署提供的相關巡查及執管記錄,公署認為,環衞辦及承辦商在過去兩年有按相關條例及租約條款向違規檔戶採取相應的執管行動。至於該辦是否終止攤檔的租約,則須按現行機制處理。 食環署的記錄顯示,環衞辦及承辦商人員在覆查時發現大部分接獲口頭警告的違規檔戶已糾正違規行為,而該些未有作出糾正的檔戶,該辦亦有向他們發出警告信,大部分違規檔戶其後亦有糾正違規行為。 事實上,在過去兩年,環衞辦有按警告信制度,對在六個月內遭該辦發出三封警告信的兩個違規攤檔採取執管行動,終止其租約;另有三位攤檔承租人因涉嫌違反租約條款而自願終止租約。

131. 食環署已解釋,自食環署恢復進行公開競投,古洞街市曾有三個攤檔在二零二一年六月至二零二二年八月期間以公開競投方式出租。食環署已解釋會按古洞街市的營運情況,檢討空置攤檔是否合適作公開競投,以配合公眾街市的整體發展及公眾街市攤檔分配的政策,跟攤檔有否違規、有否被終止租約無關。食環署是否將空置的攤檔作公開競投,屬其公眾街市整體發展的政策考量,並非一般行政事宜,公署不會介入。

132. 基於上文的分析,申訴專員認為,投訴點(c)不成立。 其他問題租約條款

133. 綜觀個案,公署認為,食環署有就投訴人的投訴採取適切的跟進行動,而對違規攤檔所採用的執管行動亦符合其現行機制。然而,公署的視察結果顯示,古洞街市確實存在攤檔營業時間不足,以及有攤檔疑似以佯裝零售租約訂明的貨品,實際是用作存貨或經營批發生意的情況。問題的根源在於現時的租約未有就攤檔每天的營業時間、每名承租人可租賃同一街市的攤檔的數目、每名登記助手可同時擔任攤檔登記助手的數目,以及就上文所述的情況作出限制,令有關問題未構成違反租約條款,食環署因而未能採取執管行動。

134. 根據食環署,過去五年食環署關閉了沿用舊租約的五個街市及三個熟食市場,並在「街市現代化計劃」下已完成一個街市的全面翻新工程,另有一個街市正在進行翻新工程。食環署正為「街市現代化計劃」下已公布的另外四個街市擬備全面翻新或重建工程進行準備和諮詢工作。工程完成後,街市攤檔會以新租賃方案出租。截至二零二三年七月三十一日,全港共有11,505個以有效租約出租的攤檔當中429個攤檔是食環署在二零二一年六月恢復公開競投後以新租約出租。若有合適的空置攤檔可供公開競投,食環署會適時公布,並持續以新租約取代舊租約。

135. 公署知悉,除非涉及嚴重事項(如食物安全),食環署與街市攤檔承租人續訂租約時,會按原租約(註)及新增訂的其他條款及條件簽為期三年的新租約。(註..如承租人願意,食環署一般會在攤檔租約期滿前容許承租人續訂租約,一般為期三年。)食環署近年透過「街市現代化計劃」,公開競投空置攤檔及落成新街市時淘汰一直沿用的租約,與新承租人簽訂的新租約,可解決上文所述的問題。

136. 公署期望食環署能適時檢討古洞街市的情況,考慮是否將該街市納入「街市現代化計劃」,從而與租戶簽訂新租約,堵塞舊租約的漏洞。 古洞街市的未來規劃

137. 根據食環署所述,古洞街市於一九八五年落成,主要是為重置當年因受當局建造新界環迴公路工程影響,而須拆遷舊有古洞市集的攤檔及商戶而興建。該街市共有98個攤檔。若承租人有意更改攤檔售賣貨品的類別,可向食環署提出申請。食環署會審慎考慮每宗有關更改攤檔類別的申請,包括是否能與該攤檔附近出售的貨品互相配合及有關變動是否符合公眾利益,以免影響原有各攤檔行業的競爭力。在接獲有關申請後,食環署會諮詢街市管理諮詢委員會(成員包括當區區議員及各個行業類別的代表),聽取委員會和檔戶的意見,以及向相關類別的其餘攤檔派發問卷,再個別考慮每宗申請個案的情況,例如攤檔的位置是否配合街市的佈局(比如須乾濕貨分離)。

138. 公署不排除攤檔承租人更改攤檔的用途,是與當區的人口變化及對街市服務的需求的變化有關。公署職員視察時留意到古洞街市的交通並不便利,附近的民居甚少,街市內人流稀疏,零售買賣活動淡靜,更未見有食物類濕貨(蔬果、鮮肉、海鮮等)的零售活動。古洞街市於八十年代末興建,當時街市的規劃或已未能配合現時社區的發展。當區市民對食物類濕/乾貨的需求已有所下降,但街市共98個攤檔中只有三個曾獲食環署批准更改攤檔用途,轉售其他類別的貨品,可見食環署至今仍沿用街市興建當年的規劃。

139. 資料顯示,過去兩年,兩個屬攤檔A租賃並因未經批准改變用途而被食環署發出口頭警告及警告信的攤檔(原經營類別為理髮業及洋雜)及一個屬攤檔C租賃並因出售/展示未獲批准貨品而被食環署發出口頭警告及警告信的攤檔(原經營類別為蔬菜),曾向食環署申請更改攤檔用途(欲經營類別分別為凍肉及洋雜),但遭拒絕。公署職員兩次視察均發現,上述攤檔佯裝經營租約訂明的用途,但實際上是經營其欲更改攤檔用途的生意。

140. 公署認為,古洞街市不少攤檔現時的營運模式或已偏離街市的規劃及租約的規定。如街市現時的規劃已未能配合所屬社區的需要,而食環署又未能對佯裝經營但實際上或已改變用途的違規攤檔採取執管行動,食環署為使街市能達到其服務社區的目的,宜考慮適當地調整街市攤檔的經營類別,將上文所述的攤檔經營情況規範化。

141. 公署知悉,政府在二零零七年發表的《香港2030..規劃遠景與策略》建議進行古洞北、粉嶺北和坪輋/打鼓嶺以及洪水橋新發展區發展計劃和開拓洪水橋新發展區,以應付本港長遠的房屋需求,並提供就業機會。其後,當局就古洞北新發展區制定了「古洞北發展大綱圖」,並計劃在新發展區興建古洞北新街市。雖然現時的古洞街市的未來發展為何仍為未知之數,公署亦藉此促請食環署主動接觸相關部門,及早制定該區的公眾街市規劃,以善用土地資源。 空置攤檔的處理

142. 就食環署會否以短租形式出租古洞街市空置的攤檔,或將該些攤檔改作社區設施用途,食環署表示,街市攤檔的租賃須按公平原則分配,食環署經考慮後會將合適的空置攤檔作公眾競投,租期為固定三年。

143. 雖然食環署表示會以三年固定租期合約出租古洞街市空置的攤檔,但食環署若考慮在可行情況下,以具彈性的方式(如短租)靈活地出租攤檔,一方面可達致善用土地資源的目標,另一方面亦可以增加政府收入。 更改攤檔結構

144. 雖然食環署於二零二三年五月三十一日回覆公署理髮店1、理髮店2及理髮店3均有向食環署申請更改攤檔結構,有關部門亦表示不反對申請,以及食環署已通知申請人原則上批准有關申請,但經公署進一步查問,食環署表示申請人於二零二零年初申請更改理髮店2的結構,經諮詢建築署後,食環署於同年九月向申請人發出原則上批准申請的信件,要求申請人按申請規定和條件裝修,但申請人未向食環署遞交所需文件,確認已遵辦有關規定和條件。至於理髮店1和理髮店3,有關承租人是在二零二三年四月(即在公署二零二三年三月二十四日去函食環署作進一步查問後)才提出申請。

145. 公署認為,食環署人員每天巡視街市,承辦商職員更是每天駐守街市,理應留意到攤檔有否進行更改攤檔結構工程,以及有關工程是否已獲得批准。然而,在公署向食環署查問後,理髮店1及理髮店3(有關裝修工程已完成)才向食環署後補申請,而食環署亦未有對有關違規行為作出執管。公署認為,食環署職員及承辦商職員未有適當履行巡視職責,以致未有察覺/報告有攤檔未獲批准進行更改攤檔結構工程。公署藉此促請食環署加強職員及承辦商的培訓,以及要求他們嚴格按照租約條款及《公眾街市規例》(《規例》)管理攤檔,並在遇到疑難時,適時向上級尋求協助。

146. 另一方面,食環署雖然原則上批准理髮店2的申請,但食環署未有就理髮店2須遵辦有關規定/條件訂定時限。此外,食環署並無記錄顯示理髮店2已按相關規定/條件進行裝修。雖然食環署有就更改攤檔結構制定申請程序,但對於裝修工程是否根據獲批情況進行,以及有關改建是否符合規定/條件等問題,食環署未有正視。改建工程涉及安全問題,不符合規格的工程可能會造成人命傷亡,食環署應制訂具體和清晰的程序指引,讓職員在跟進攤檔的改建工程時有所依循。 總結

147. 基於公署職員視察所得,公署就該街市現時的營運模式是否配合當區的發展存有疑問。由於現時的攤檔租約條款有所限制,雖然前線職員已按現行機制採取執管行動,但現時的營運情況難免令市民認為食環署管理街市不善,情況令人關注。公署認為,食環署應在配合該新發展區的前提下,積極考慮該街市的未來發展方向及作出相應安排。

148. 綜合以上分析,申訴專員認為,投訴人對食環署的投訴部分成立,並另有不足。

149. 申訴專員建議食環署 —(a) 加緊監察檔戶經營的情況,若有足夠證據顯示攤檔有違反法例或租約的情況,便須果斷執管/執法; (b) 提醒職員須按指引處理投訴個案,適時給予投訴人初期回覆,以及向投訴人交代工作進度,並在完成處理個案後具體回覆投訴人; (c) 適時檢討古洞街市的營運情況,因應現時社區的需要,考慮調整街市攤檔的經營類別,以及在可行情況下,以具彈性的方式靈活地出租空置攤檔,並就該街市的未來發展,及早制定古洞區的公眾街市規劃,以善用資源; (d) 加強對職員及承辦商的培訓,要求他們嚴格按照租約條款及《規例》管理攤檔,並在遇到疑難時,適時向上級尋求協助;以及(e) 就更改攤檔結構的裝修工程,制定具體和清晰的程序指引,讓職員在跟進攤檔的改建/裝修工程時有所依循。

當局的回應

150. 食環署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

151. 食環署人員及街市管理服務承辦商(下稱承辦商)職員已加強監察攤檔的經營情況。因應公署就投訴個案所作的建議,食環署除了繼續安排日常例行巡查及突擊執法行動,亦會對違規攤檔採取更嚴厲的執管行動。 建議(b)

152. 食環署已提醒職員須按部門指引處理投訴個案,適時給予投訴人初步回覆,以及向投訴人交代處理進度,並在完成調查後向投訴人作出具體回覆。此外,食環署督導人員已加強監察前線職員處理投訴的情況,包括定時抽檢,以確保所有投訴得到妥善處理。 建議(c)

153. 食環署會持續檢視轄下公眾街市的營運情況,並在有需要時就攤檔的經營類別等作出調整,以提升街市的整體競爭力。在出租空置攤檔方面,過去的經驗顯示,檔戶一般希望有較長的租期,讓他們有充分的時間賺回他們為攤檔所作的投資。食環署在出租空置攤檔時,會考慮檔戶的意見、公署的建議及其他相關因素。

154. 政府已有計劃於古洞北新發展區興建新公眾街市。食環署擬在二零二四年內提交擬議工程計劃予立法會工務小組委員會審議,並在獲通過後向立法會財務委員會申請撥款。對現有古洞街市將來的安排,食環署持開放態度。如果日後有關閉或整合街市的計劃,食環署會適時諮詢區議會及受影響檔戶。 建議(d)

155. 食環署已加強對前線人員的監督及培訓,包括安排他們參與部門舉辦的街市管理相關訓練課程,提醒他們須嚴格按照租約條款及相關法例執管攤檔,以及定時檢視他們的工作情況及給予適切指導。 此外,承辦商職員均須按照相關合約規定管理街市,包括每天巡視街市檔戶的日常運作和執行潔淨工作等。食環署會派員進行突擊檢查,以監察承辦商的表現是否符合合約規定。如發現承辦商有違規事項,食環署人員會向承辦商發出口頭警告或失責通知書,並要求作出糾正。 建議(e)

156. 食環署已檢討有關更改攤檔結構的程序指引並作出修訂,工作已在二零二四年第三季完成。