背景

46. 投訴人稱,某村內有兩個處所(處所I及處所II)涉嫌有以下違規問題 —(a) 把化糞池接駁至附近的雨水渠(事涉雨水渠),導致該雨水渠淤塞及傳出惡臭(污水問題); (b) 無牌經營食物業及堆積垃圾; (c) 違規裝置僭建簷篷及霓虹招牌(僭建物問題);以及(d) 非法佔用政府土地經營露天茶座及在未補地價的情況下將村屋作食肆用途。

47. 投訴人就上述涉嫌違規問題分別經1823及/或直接向環境保護署(環保署)、食物環境衞生署(食環署)、屋宇署及地政總署投訴,但不果。投訴人向申訴專員公署(公署)投訴 —(a) 環保署就污水問題派員到場視察後僅向有關負責人作出勸諭,沒有採取進一步執法行動; (b) 食環署安排身穿制服及乘坐政府車輛的職員到場巡查,處所I及處所II的負責人因而有足夠時間準備,以致該署未能發現兩處所無牌經營食物業。此外,該署沒有應投訴人要求派員於晚上視察兩處所,以及沒有就垃圾堆積問題作回覆; (c) 屋宇署就僭建物問題向投訴人交代該署就另一地點所作的跟進行動。投訴人質疑屋宇署沒有跟進其投訴;以及(d) 地政總署就上文的非法佔用政府土地問題沒有即時採取土地管制行動,以及沒有就村屋未補地價經營食物業一事作回覆。

申訴專員的觀察

對環保署的投訴

48. 經調查後,公署認為環保署有按其職權範圍跟進污水問題,包括多次派員巡查、提醒處所II負責人須定期清理化糞池及提供適當的污水處理設施、口頭警告處所II負責人須盡快清理化糞池,以及在二零二三年三月再發現村屋II的化糞池滿溢及事涉雨水渠水質渾濁時,先後兩次發信警告處所II負責人立即處理有關問題。

49. 除派員巡查,環保署亦曾邀請食環署聯合視察。在公署展開調查後,環保署在二零二三年三月進一步安排與食環署、地政總署、屋宇署及民政事務總署聯合視察。處所II的化糞池於二零二三年四月已無接駁至雨水渠,問題最終獲得解決。

50. 至於環保署認為因無法採集足夠水樣本而沒有足夠證據提出檢控,涉及其對證據的判斷及是否提出檢控的決定,公署不會干預。 不過,環保署或可研究採用其他科技及調查方法,探討可如何更有效地跟進類似本個案的投訴。此外,若環保署除邀請食環署聯合視察外,亦有提供視察及測試結果予食環署,或可有助食環署考慮是否可根據《公眾衞生及市政條例》採取執法行動。

51. 綜合上述分析,申訴專員認為,投訴人對環保署的投訴不成立。 對食環署的投訴

52. 食環署已澄清當區環境衞生辦事處(環衞辦)有於晚間巡查處所I及處所II以跟進處所II無牌經營食物業及兩處所有環境衞生滋擾(包括垃圾堆積)的投訴。食環署評估個案後認為沒有需要安排便衣人員巡查,涉及其對調查方法的專業判斷,公署不擬干預,但從結果看來,環衞辦人員已就處所II無牌經營食物業提出檢控。

53. 就投訴人指食環署沒有就兩處所堆積垃圾的投訴作回覆,食環署表示環衞辦一直有口頭向投訴人交代調查兩處所各項違規事項(包括環境衞生滋擾)的結果。由於缺乏獨立佐證(食環署未有就其說法向公署提供有關回覆記錄作為佐證),公署無法得知實情,故不會評論孰是孰非。公署認為,若投訴個案性質簡單,除非投訴人要求書面回覆,否則食環署以電話回覆投訴人亦無可厚非。不過,投訴人的多次投訴涉及兩個食物業處所的不同違規問題,性質較為複雜,環衞辦除於二零二二年七月以電郵回覆投訴人外,只有以電話回覆投訴人,並無書面回覆,投訴人或未能清楚了解環衞辦的跟進詳情,容易引起誤會。

54. 食環署提供的記錄顯示,環衞辦於二零二二年十月及十一月視察時,沒有發現處所I及處所II的化糞池沙井淤塞或有污水流出。 此外,1823未有將「二零二二年十一月投訴」涉及非法排放污水的指稱轉介食環署,而涉及處所II的各項違規問題主要與其經營食肆有關,食環署沒有就「二零二二年十一月投訴」與環保署聯合視察處所II,屬可理解。然而,事後看來,若食環署可循《公眾衞生及市政條例》的角度與環保署保持溝通,及早進行所述的聯合實地視察,或可令所述的化糞池改善工程更早完成。

55. 既然食環署已向處所II發出暫准牌照,食環署宜密切留意處所II的營運情況,如發現違規問題便應果斷執法,以保持環境潔淨、食肆衞生。

56. 綜合上述分析,申訴專員認為,投訴人對食環署的投訴不成立,但部門另有缺失。 對屋宇署的投訴

57. 屋宇署已解釋處所I的獨立地面搭建物(即事涉茶座)及處所II的兩個地面搭建物(事涉簷篷)未有違反《建築物條例(新界適用)條例》的規定,故將個案轉介地政總署按其職權範圍跟進,而不發出清拆令,公署接納其解釋。

58. 屋宇署亦已解釋,處所II的天台霓虹招牌(事涉招牌)屬二零一一年六月二十八日或以前建成的現存僭建物,違例情況較輕及潛在風險較低,故根據現行機制記錄在案供日後參考及按序處理,公署認為其解釋合理。

59. 此外,屋宇署已解釋未有就處所I的附建地面搭建物(搭建物I)即時發出清拆令的原因。公署認為,該署因新界豁免管制屋宇個案積壓眾多,於二零二二年九月採取措施提升執法效率,做法應獲肯定,惟該署在二零二二年十一月確認須清拆搭建物I,但及至二零二三年三月(四個月後)才發出清拆令,未有落實加強執法策略,情況並不理想。

60. 另一方面,屋宇署已承認於二零二二年十月二十一日錯誤經1823提供另一宗個案的回覆給投訴人,並就此致歉和提醒有關職員,可算是亡羊補牢。

61. 綜合上文分析,申訴專員認為,投訴人對屋宇署的投訴部分成立。 對地政總署的投訴

62. 地政總署的記錄顯示,沙田地政處(地政處)已於二零二二年九月十五日回覆投訴人,表示處所I及處所II經營食肆並無違反建屋牌照。該署亦已解釋地政處沒有就事涉茶座及事涉簷篷採取執管行動的原因。公署認為,地政處是按既定指引行事。不過,公署注意到,地政處當時沒有向投訴人解釋沒有就事涉茶座及事涉簷篷採取管制行動的原因,在解說上有所不足。

63. 公署亦注意到,處所I及處所II的相關地契條款要求業主妥善處理污水。因此,地政處可按地契條款跟進處所II涉嫌不當接駁化糞池至雨水渠引致的污水問題。不過,基於該處於二零二二年九月二十七日接獲1823轉介的投訴只涉及部分雨水渠被封蓋,並無表明有污水問題,故該處僅循非法構築物及非法佔用政府土地的角度跟進,可說不無道理。此外,雖然1823有向地政總署提供「二零二二年十一月投訴」的內容,但沒有要求地政總署跟進污水問題,而主要負責跟進污水投訴的環保署亦沒有聯絡地政總署,因此地政處沒有主動就污水問題採取跟進行動,公署認為屬可理解。

64. 綜合上文分析,申訴專員認為,投訴人對地政總署的投訴不成立,但部門另有缺失。

65. 綜合而言,這宗個案涉及新界村屋涉嫌有多項違規問題的投訴,包括無牌經營食物業及堆積垃圾、非法佔用政府土地、設置僭建物及引致污水問題等,屬多個部門的職權範疇。食環署、環保署、屋宇署及地政總署自二零二二年五月先後接獲有關投訴,各自按其職權範圍作出跟進,惟違規問題一直未獲妥善解決,成效不彰。公署認為,若環保署、食環署、屋宇署及地政總署可加強協作,及早共同處理有關違規問題,可有助相關人士及早作出糾正。以污水問題為例,環保署、食環署及地政總署除進行聯合視察及各自向處所II的負責人/村屋II的業權持有人解釋有關規定及要求糾正外,亦可透過跨部門會議/協作尋求對策,及交換各自的視察/測試所得資料,以提升跟進個案的效能和效率。

66. 申訴專員建議 —(a) 環保署研究有效的搜證方法以跟進類似本案的污水問題; (b) 環保署、食環署及地政總署探討可如何按各自的職能以及和彼此合作,以有效跟進村屋涉嫌不當接駁化糞池到公眾渠管的情況; (c) 食環署檢視回覆投訴人的程序,就性質複雜的個案,向投訴人提供書面回覆,以清楚交代該署的跟進工作; (d) 食環署密切留意處所II獲暫准牌照營運的情況,如發現違規情況便應果斷執法,以保持地方環境潔淨和食肆衞生; (e) 屋宇署留意其內部程序及人手安排,務求就新界豁免管制屋宇的僭建物發出清拆令的加強執法策略得以切實執行; (f) 屋宇署提醒職員回覆投訴人時須謹慎,以確保回覆內容準確;以及(g) 地政總署提醒職員,須就投訴事項清楚回覆投訴人。

當局的回應

67. 環保署、食環署、屋宇署及地政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

68. 在是次個案中,環保署發現處所II化糞池系統內有一條埋藏在地下的喉管接駁至事涉雨水渠,該地下喉管被混凝土覆蓋,環保署人員只能透過地面一個小孔發現滿溢喉管排放口,而且處所II與同幢村屋其他單位共用同一化糞池系統,所以除了採集水樣本有困難外,要根據《水污染管制條例》下取得足夠證據證明處所II為單一/唯一污染源排出污水,而並非有其他污染源技術上難度十分大。為更有效地跟進同類事件及解決於隱藏地下、狹窄、黑暗等環境採集水樣本作調查及檢控用途,環保署研發了一個小型水樣本採樣器暨實時攝錄系統,該系統設有小型水泵、內視鏡頭、照明、Wi-Fi及USB蓄電池,可讓人員於狹窄及黑暗環境採集水樣本。環保署已測試該採樣器具,初步發現成效不俗。另外,環保署亦購入更細小的管道內視鏡頭連照明系統,鏡頭直徑僅5.5毫米並配備30米長鏡頭訊號線,這套系統可以更有效深入檢視狹窄/狹小地下或隱藏管道或渠道有否接駁其他污水管或水源以協助證明所取得的水樣本來源。 建議(b)

69. 為加強部門之間的溝通及協作,食環署自二零二三年八月起已與環保署及地政總署成立跨部門工作小組,以深入了解彼此的工作範疇和權限,以及處理投訴的程序,並就複雜個案磋商應對方案。

70. 經與環保署及食環署商討後,地政總署於二零二三年十一月初步就處理排污設施投訴的工作流程及轉介機制為前線職員制訂行動指引草擬本,當中包括工作流程圖、轉介部門跟進的程序和資料交換機制等。該草擬本於二零二三年十二月四日的跨部門工作小組會議中再作進一步修訂。經考慮部門的意見及隨後的討論後,地政總署會敲定工作流程,目標是於二零二四年年底前落實執行相關行動指引。

71. 地政總署亦邀請環保署及食環署分享工作經驗,包括如何透過色粉測試檢測化糞池滲漏或溢出、懷疑化糞池違規接駁公共雨水沙井的個案,以及處理化糞池投訴的程序等,以便更有效辨識有關違規行為。地政總署已經將有關資料傳遞予新界的各分區地政處,並於二零二四年七月上載至地政總署內聯網以供培訓及參考。

72. 環保署已於二零二四年三月七日致函公署匯報環保署落實公署於二零二三年八月發表的「政府對新界豁免管制屋宇欠妥排污設施的執管」主動調查報告內建議的進度。 建議(c)

73. 食環署備有清晰指引,訂明處理投訴個案的程序。具體而言,在接獲投訴後,個案負責人會在十個曆日內給予初步回覆。對於需要較長時間處理的複雜個案,個案負責人會在接獲投訴後三十個曆日內通知投訴人個案處理進度。此外,個案負責人須至少每月檢討個案進度一次,並在有需要時再次向投訴人作出初步回覆。完成調查後,個案負責人應在具體回覆內盡量提供所需資料。

74. 一般而言,口頭投訴通常以口頭方式回覆。若個案性質複雜,食環署會提供具體書面回覆,確保投訴人充分理解投訴已獲妥善處理。食環署已提醒職員須嚴格遵守上述指引。 建議(d)

75. 食環署一直密切留意處所II的環境衞生情況,並進行突擊巡查。自二零二三年七月起,食環署未發現該地點有違規擴展營業範圍、無牌經營食物業或其他違規情況,現場環境衞生情況大致妥當。 食環署會繼續密切留意及進行巡查,並會對任何違規情況果斷執法。 建議(e)

76. 屋宇署會持續檢視內部程序及人手安排,繼續按照加強執法策略就新界豁免管制屋宇的僭建物適時發出清拆令。 建議(f)

77. 屋宇署已透過內部會議,提醒職員回覆投訴人時必須謹慎,確保回覆內容準確。 建議(g)

78. 地政處已於二零二三年十二月一日以電郵提醒職員於回覆投訴時,尤其當結果與投訴人的期望有落差,須提供必要資訊以解釋個案已獲妥善處理或處方未能即時採取管制行動的原因。上述電郵亦已每三個月發送一次,藉此提醒前線員工須遵從上述指引。