背景

472. 投訴人分別於二零二一年十二月二日及三日向通訊事務管理局(通訊局)提出投訴,指兩家持牌電視台(合稱事涉電視台)於二零二一年五月十八日播放的新聞節目(合稱事涉節目)中有關二零二一/二零二二年度公務員薪酬趨勢調查的報道內容有誤,並向通訊局提供事涉節目的網上視頻連結。通訊事務管理局辦公室(通訊辦)其後回覆投訴人,表示(1)由於投訴人作出投訴時,事涉節目的錄像已因超過通訊局規定的保存檔案期限而不再存檔;(2)電視節目服務持牌機構在互聯網發布的內容不屬《廣播條例》規管的電視節目服務;及(3)通訊局無權要求電視節目服務持牌機構確認其在互聯網發布的內容,故此通訊辦不會跟進投訴人的投訴,只會將資料轉達予事涉電視台參考。

473. 其後,投訴人分別向事涉電視台提出相同的投訴,並提供相關連結。事涉電視台分別於二零二二年三月二日,以及於二零二二年二月十五日及三月八日回覆投訴人。

474. 二零二二年一月十八日至三月二十四日期間,投訴人多次電郵通訊辦提出不同查詢,惟投訴人認為通訊辦無正面回應他的部分查詢,包括(1)通訊局是否同意他指一般來說,事涉電視台均會將電視上播放的新聞報道在播出後上載至互聯網(查詢一); (2)通訊局曾否要求任何電視節目服務持牌人確認上載至互聯網上的節目內容(查詢二); (3)就其投訴個案,通訊辦須完成哪些程序及所需時間,才會將其轉達事涉電視台參考(查詢三); 及(4)為何通訊局沒有向市民披露該局規定相關電視服務的節目錄像保存期限,讓市民能在期限前向通訊局作出投訴,以避免投訴因相關節目的錄像已不再存檔而不獲處理(查詢四)。

475. 就上述事宜,投訴人向申訴專員公署(公署)作出投訴,不滿通訊辦沒有妥善跟進他對事涉電視台在事涉節目中的報道內容有誤作出的投訴(投訴點(a)),以及沒有正面回應他的查詢(投訴點(b))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

476. 通訊局不屬《申訴專員條例》附表一中所列的政府部門及公營機構,故並非公署職權所涵蓋的調查對象,但公署認為可調查通訊辦作為通訊局的執行部門及秘書處履行職能時涉嫌行政失當的投訴。 公署認為其調查並非介入通訊局的規管事宜或決定,而是從行政角度審研通訊辦有否按通訊局的既定政策和指引處理投訴人的投訴及相關查詢。

477. 公署查核了通訊局的網站,發現:(1)「作出投訴」網頁和「投訴簡章」都有明確指出,通訊局在處理投訴時需檢索和調查有關錄像。市民如欲作出投訴,應在有關的廣播內容播出後盡早提出,否則通訊局可能因相關錄像已不再存檔而無法處理;以及(2)供下載的投訴表格及網上版投訴表格均載列了通訊局無權規管的事項,包括在廣播機構網頁或其他網頁上播放的節目。

478. 公署認為,通訊辦沒有接納投訴人提供的連結的內容作為事涉節目的內容以處理投訴,及表示互聯網上的內容(即包括連結的內容)不屬通訊局的規管範圍,做法符合通訊局所訂的政策。另外,由於投訴人在事涉節目播出差不多二百天才提出投訴,故通訊辦按通訊局訂明廣播機構就廣播材料需保留記錄期限的指引行事,沒有跟進其投訴及沒有向事涉電視台查詢有否保留相關錄像記錄,從行政角度而論,難言失當。公署表示,明白投訴人向通訊局提供了具體的投訴資料,自然期望通訊局會檢索和調查有關錄像,盡可能跟進投訴。公署認為,如通訊辦向事涉電視台作簡單查證,了解它有否保留及是否願意提供超出規定期限的節目錄像予通訊辦作調查之用,固然最為理想。惟由於制定處理廣播投訴的政策和執行方法(例如會否就超出錄像保存期限的廣播投訴向持牌機構查詢是否仍保留有關錄像)屬通訊局(而非通訊辦)的職權範圍,故公署無權干預相關決定。

479. 不過,公署注意到,通訊辦在回覆投訴人時表示「有關節目的錄像已不復存檔」。事實上,事涉電視台給予投訴人的回覆,雖然沒有明確表示仍保存事涉節目的錄像,但內容顯示其有可能在超過了牌照條件中訂明的錄像保存期限後仍保留相關檔案。由於通訊辦是基於投訴人的投訴日期遠遠超過有關電視節目的錄像保存期限,故按照通訊局的指引決定無需向事涉電視台查詢是否仍保留有關節目錄像及作出跟進。公署認為,通訊辦的決定本無不妥,惟通訊辦在沒有向事涉電視台查詢或核實是否仍有保留相關檔案的前提下,斷然指「有關節目的錄像已不復存檔」,說法有欠穩妥。儘管通訊辦澄清有關語句的意思為,由於事涉電視台無需保存及向通訊局提供逾期錄像,故沒有節目錄像可供跟進調查之用,惟公署在審閱有關回覆的前文後理後,認為通訊辦所用的措辭未能清晰向投訴人表達有關意思,令投訴人誤會通訊辦不跟進投訴的原因。

480. 綜合上述的分析,公署認為,投訴點(a)不成立,但通訊辦另有缺失。 投訴點(b)

481. 經審研通訊辦及投訴人向公署提供的資料,公署認為通訊辦已在其回覆中大致回應查詢一至三。至於查詢四,通訊辦只強調通訊局的網頁有提醒市民在相關廣播內容播出後盡早向通訊局提出投訴,及認為這安排恰當。即使投訴人其後多番追問通訊局不告知市民不同廣播節目的錄像保存期的原因,通訊辦仍無正面回應投訴人的疑問,只是不斷重覆先前的回覆內容及建議投訴人參考該些回覆。公署知悉,通訊辦乃基於已多次向投訴人解釋通訊局處理廣播投訴的政策、立場及箇中考量,加上具體錄像保存期為何及是否向市民披露保存期的資訊並非事情重點,而認為通訊辦已回應有關查詢。公署認為,這反映通訊辦沒有從投訴人的角度出發及未有因應其關注事項作針對性回應。公署認為,通訊辦給予投訴人的回覆欠清晰,未有妥善回應投訴人提出的查詢四。

482. 公署認為,公眾如能知悉通訊局就不同廣播材料規定的錄像保存期限,有助其明白投訴可能因逾期而不獲跟進,避免出現類似這宗個案的期望落差;而且在投訴表格及網頁作相關披露,跟鼓勵市民盡早投訴應無衝突。不過,公署知悉,是否向公眾披露有關錄像保存期限,屬通訊局考慮相關因素後的決定,公署無意干預,但公署認為,通訊辦如接獲市民有關通訊局不披露廣播節目的保存期的查詢時,應清晰交代通訊局的立場。

483. 基於上述,公署認為,投訴點(b)部分成立。

484. 根據上文所述,申訴專員認為,投訴人對通訊辦的投訴部分成立,並建議通訊辦 —(a) 日後接獲有關廣播材料已超過通訊局規定的保留檔案期限的投訴並決定不作跟進時,須注意回覆內容的措辭,以向市民傳達準確的訊息;以及(b) 提醒職員需謹慎處理市民的查詢,就市民提出的疑問提供清晰的回覆。

當局的回應

485. 《申訴專員條例》附表一所列的機構並不包括通訊局,而通訊辦是按《通訊事務管理局條例》獲通訊局授權,代其處理廣播投訴。就本個案而言,通訊辦是按照通訊局的既定政策和程序處理有關投訴,因此公署是次調查的事宜只屬通訊辦代通訊局處理的事務。根據通訊局的法律顧問的意見,公署就通訊辦嚴格按照通訊局的政策和程序處理的廣播投訴加以評論,是超出了公署的職權範圍。

486. 通訊辦會繼續按照通訊局的政策及程序處理廣播投訴,並致力按照通訊局授權,代其為投訴人提供清晰準確的回覆。