背景

166. 投訴人稱,他向食物環境衞生署(食環署)投訴某間食肆無牌經營多年。該署跟進其投訴後雖有檢控該食肆,但該食肆繼續無牌經營。投訴人不滿食環署沒有向法庭申請命令封閉該食肆(投訴點(a))。

167. 二零二一年五月十八日,投訴人電郵食環署,要求該署解釋不封閉事涉食肆的原因,惟食環署一直沒有回覆投訴人(投訴點(b))。

168. 二零二一年九月八日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴食環署。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

169. 食環署解釋,雖然事涉處所不在優先申請封閉令之列,食環署於二零一九年四月下旬及二零二零年十一月初後有按相關準則,考慮是否向法庭申請封閉令。

170. 公署注意到,食環署環境衞生辦事處(環衞辦)分別於二零一九年和二零二一年向審查組及屋宇署發出便箋要求提供有關事涉處所的樓宇平面圖則,以核實是否適合申請封閉令。在等候審查組及屋宇署回覆時,食環署牌照組接獲不同的申請人就事涉處所提出新的食物業牌照申請,環衞辦遂擱置考慮封閉令的申請。

171. 公署認為,食環署上述的解釋並非無理。因三名不同申請人先後就事涉處所提出食物業牌照申請,而最新的申請人並非早前違法無牌經營食肆的負責人,環衞辦處理新的牌照申請期間,實無理據因先前申請人的違規行為向法庭申請命令封閉事涉處所。但以不知悉實情的市民的角度而言,事涉處所自二零一八年起一直有無牌食肆運作。

172. 縱然公署無法從事後推論,若環衞辦在二零一九年十月至二零二零年四月期間,以及二零二一年二月至六月期間分別成功向審查組及屋宇署索取事涉處所的樓宇平面圖則,會否向法庭申請封閉事涉處所,但公署認為,倘久不獲審查組和屋宇署回覆,該辦再主動聯絡有關部門跟進,屬理所當然。公署認為,食環署沒有再作跟進的做法,令人費解。

173. 由於這宗全面調查的被調查部門並非審查組和屋宇署,公署未有進一步跟進他們未有回覆環衞辦索取圖則一事。公署認為,食環署應向他們跟進有關情況,並加強協調,以確保其索取資料的程序能有效運作。

174. 公署亦發現,食環署一貫是以便箋形式向部門索取有關處所的資料。但公署知悉,就香港房屋委員會(房委會)已出售的物業(包括經審查組審批的改動及加建工程),各政府部門可透過「房屋署圖則查閱網」閱覽有關物業的記錄完工圖。部門可向審查組索取電子證書,自行瀏覽系統、搜索、查閱並獲取有關建築物圖則和相關文件。食環署應考慮變更現時做法,改以透過「房屋署圖則查閱網」取得處所的建築圖則,以提升跟進效能。

175. 總括而言,公署調查發現,有關的食環署職員未有按工作指引備存巡查事涉處所的記錄,以及涉嫌未有按指引每星期巡查及檢控於事涉處所違規經營的食肆。

176. 此外,環衞辦職員因不知悉事涉處所於二零一七年八月提出的普通食肆牌照(暫准及正式)申請在二零一九年八月初已被牌照組撤銷,故未有按巡查指引每星期巡查事涉處所一次。公署在調查過程中發現食環署牌照組與環衞辦的通報機制有改善空間。

177. 基於上述分析,申訴專員認為,投訴點(a)不成立,但食環署另有缺失。 投訴點(b)

178. 食環署承認未有就投訴人二零二一年五月十八日的查詢給予具體回覆,食環署除了向投訴人致歉,亦已訓示有關人員改善。

179. 食環署亦承認未有向投訴人提供其二零二一年四月二十日電郵中要求索取的資料,或就其要求作出回應。不過,食環署在公署的調查過程中知悉上述情況,但卻一直仍未與投訴人跟進其索取有關資料的要求,儘管食環署表示歉意,並訓示有關職員,但實際上並沒有跟進投訴人的要求。

180. 從上文可見,食環署在本個案中處理投訴人的查詢及資料索取要求可說是欠理想,且未有把握及時自行糾正問題的時機。因此,申訴專員認為,投訴點(b)成立。 其他問題

181. 食環署對調查報告草擬本回應時指因記錄不全,未能掌握確切證據,證明有關職員未有按指引每星期巡查及檢控於事涉處所違規經營的食肆。公署因食環署的檢控記錄顯示事涉處所在有關期間只每月被檢控一次,故認為食環署職員涉嫌未有按指引巡查。即使有關職員有按指引每星期巡查,但沒有相關記錄證明,已明顯不符合食環署的工作指引;再者,如有按指引每星期作檢控,實應有其他記錄可供追溯,一如每月提出檢控的情況,除非在該段時間的每周巡查,皆看不到該食肆運作。至於食環署對事涉職員進行的紀律調查,屬人事管理問題,公署沒有介入。

182. 此外,根據《公開資料守則》(《守則》)的《詮釋和應用指引》(《指引》)引言第(v)段,所有按《守則》和非按《守則》提出的索取資料要求,均應以同一基礎考慮。換言之,所有索取資料的要求都應根據《守則》的規定來決定是否應要求公開資料。按《指引》引言第(vi)段,如非按《守則》提出的索取資料要求須予拒絕,部門應盡可能根據《守則》第2部的規定,提出拒絕要求的理由。部門亦應告知申請人覆檢和投訴的渠道。此外,《指引》引言第(viii)段規定,每個政府部門都應在不同程度上積極回應非正式的索取資料要求。無論在政府內外,《守則》都不應被利用或被視作利用來阻撓資料的發放,這點至關重要。

183. 公署注意到,投訴人曾於二零二一年四月二十日電郵環衞辦,要求提供就其投訴的「相關行動紀錄,包括日期、時間、負責人員姓名及職級、所採取的行動」,但該辦在同月回覆其有關調查結果和跟進行動時未有提供所要求的資料。雖然投訴人索取資料的要求並非按《守則》提出,但公署認為食環署應按《守則》的精神,正面積極地根據《守則》的規定決定是否向投訴人提供所需資料。

184. 公署認為,環衞辦在二零二一年四月的回覆雖有提供負責個案人員的姓名和職級,以及所採取的行動,但未有提供巡查的日期和時間,亦未有清晰說明負責巡查行動的人員是否回覆中所提及的職員。此外,不論投訴人所意指的相關行動記錄是否與食環署的理解相同,若食環署認為記載有關巡查行動的記錄屬內部文件,而不能提予給投訴人,食環署亦應參考《守則》第2部的內容,解釋拒絕要求的理由,而非忽略其相關要求。

185. 雖然投訴人在其後的電郵投訴中未有再提出索取相關行動記錄的要求,或對環衞辦二零二一年四月的覆函內容提出任何不滿,但這並不代表食環署當初就投訴人的索取資料要求的處理沒有不足之處。因此,公署不認同食環署的結論。

186. 公署希望藉著調查投訴個案,協助及推動政府部門提升公共行政的質素和水平,並期望部門能正面看待投訴及公署調查後發現的不足之處,以便從中汲取經驗,自我完善。

187. 綜合而言,申訴專員認為這宗投訴部分成立,建議食環署 —(a) 加強內部監督,確保負責巡查及檢控無牌食肆的職員按工作指引履行職責,並妥善備存記錄; (b) 與審查組及屋宇署跟進有關索取資料的情況,加強協調,使他們能適時回覆有關要求; (c) 提示職員在要求其他部門提供資料時,若未獲適時回覆,須主動向有關部門跟進; (d) 在執行申請封閉令的程序時,按需要考慮使用「房屋署圖則查閱網」以取得處所的建築圖則,以提高效能; (e) 定期檢討牌照組與環衞辦的內部通報機制,確保優化後的牌照資訊管理系統能達到預期的效果,令環衞辦能因應最新的牌照申請狀況,按指引巡查及執法; (f) 提示職員從本案汲取經驗,適時回覆市民的查詢,並加強職員對《守則》的認識及訓練,使能按《守則》(及其精神)回應市民的查詢/提供資料的要求; (g) 跟進投訴人於二零二一年四月二十日電郵中所要求的資料,若投訴人維持其要求,便應盡快處理;以及(h) 盡快完成對事涉職員的相關調查,從本案汲取經驗,在行政上完善環衞辦的內部監督,避免類似本案的遺漏備存巡查記錄的情況再發生。

當局的回應

188. 食環署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

189. 食環署就巡查及檢控無牌食肆的工作已有現行指引,當中清楚訂明食環署人員就食物業發牌和相關巡查工作的要求,包括有關無牌食物業處所的巡查頻次,以至需要作出的記錄等。食環署認為這宗個案或涉及有職員沒有遵循相關工作指引行事,屬個別事件。食環署已針對無牌食物業處所的執法行動作出檢討,並實施一系列新措施,例如定期抽查至少百分之三十的無牌食物業處所巡查紀錄等,以改善內部監督。食環署並於二零二三年六月十五日經電郵提醒各區環衞辦須遵從相關工作指引。 建議(b)

190. 除了發出便箋,食環署會以電郵形式向審查組及屋宇署跟進有關索取資料的情況。食環署已於二零二二年十月提醒相關組別人員,若未獲回覆,必須主動聯絡有關部門並跟進查詢處理進度。 建議(c)

191. 食環署已於二零二二年十月訓示及提醒相關組別人員,若長時間未獲相關部門回覆,必須主動聯絡有關部門並跟進查詢處理進度。 建議(d)

192. 如擬申請封閉令的相關處所位於房委會管轄的範圍,食環署人員會使用「房屋署圖則查閱網」,以盡快取得處所的建築圖則。至於位於私人物業的處所,食環署會繼續向屋宇署索取處所的建築圖則,並按需要適時與部門聯絡並跟進查詢處理進度。 建議(e)

193. 食環署已改善牌照組與各區環衞辦的通報機制,並優化了牌照資訊管理系統。牌照組除了可按既定程序以內部送遞方式派送信件外,牌照資訊管理系統亦會以電郵自動傳送有關訊息(包括牌照申請的撤銷)予相關環衞辦人員作即時跟進。食環署會定期檢討牌照組與各區環衞辦的內部通報機制,確保優化後的牌照資訊管理系統能夠達到預期的效果。 建議(f)

194. 食環署的投訴管理組定期向各區環衞辦發出電郵,提醒有關處理及回應市民的投訴或查詢的注意事項,各區環衞辦會亦會轉發該電郵提醒相關職員必須遵辦各項處理投訴要求及細節。此外,各區環衞辦亦會不時提醒相關組別人員,必須嚴格按照工作指引及按《守則》及其精神回應市民的查詢/提供資料的要求,並且適時向投訴人交代調查進度及結果。 建議(g)

195. 食環署已於二零二二年十月二十六日回覆投訴人,至今未有再接獲投訴人提出任何要求或意見。若投訴人再次聯絡食環署,食環署定會盡快處理。 建議(h)

196. 食環署已完成對事涉職員的紀律調查,並已採取相關的紀律行動。此外,食環署亦於二零二三年四月十三日完成對無牌食物業處所的執法行動作出檢討,並實施一系列改善內部監督的新措施,例如定期抽查至少百分之三十的無牌食物業處所巡查紀錄等,以改善內部監督。食環署並於二零二三年六月十五日經電郵提醒各區環衞辦須遵從相關工作指引。

197. 食環署相信有關的內部檢討及新措施能回應公署對本個案的關注,並能有效完善各區環衞辦的內部監督,避免類似本個案的遺漏情況再次發生。