背景

449. 二零二一年六月二十四日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴運輸署。

450. 投訴人稱於二零二一年四月二十二日透過電郵向運輸署查詢申請車輛登記細節證明書(「證明書」)的程序。四月二十三日,運輸署新聞及公共關係組回覆投訴人,指如該署收到以其他非使用指定表格的形式查詢╱索取車輛或車主資料的申請,會按照《公開資料守則》(《守則》)及相關條例╱指引處理。同日,投訴人根據《守則》索取涉及某宗交通意外的巴士之車輛資料(包括巴士的首次登記日期、車輛廠名、原產地、汽缸容量、型號,以及出廠年份)。

451. 六月十五日,運輸署回覆投訴人,指《守則》對市民查閱資料的既有法定權利或限制並無影響,《守則》亦訂明不會強制部門提供可透過收費服務獲得的資料。由於投訴人索取的資料載於運輸署的車輛登記冊,並可根據《道路交通(車輛登記及領牌)規例》(《規例》)索取,因此他的申請須根據《規例》處理。如投訴人是次索取的車輛資料是用作交通及運輸事宜有關的用途,他可填妥申請表格(即TD318表格)並向該署申請該項收費服務。

452. 投訴人不滿運輸署沒有一開始便表明《守則》不適用於索取車輛資料的申請,既然運輸署只會接受申請人填寫指定表格提出的申請,便不應提出其他途徑。投訴人認為這宗個案顯示運輸署職員並不熟識《守則》,以致在二零二一年四月二十三日向他提供錯誤回覆(投訴點(a)),令個案被延誤處理(投訴點(b))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

453. 運輸署在四月二十三日回覆投訴人時強調,該署並無就從事個別職業人士(包括傳媒工作者)申請證明書作出限制,並表示如該署收到以其他非使用指定表格的形式向該署查詢/索取車輛或車主資料的申請,會按照《守則》及相關條例/指引處理。公署接納運輸署的解釋,該署回覆的意思是,當收到市民用TD318表格以外的方式索取資料時,會按照《守則》及相關條例/指引處理,這回覆本身並無不妥,該署並不是說索取車輛資料的申請需根據《守則》提出,或建議市民這樣做。 不過,投訴人在二零二一年四月二十二日的電郵中,已清楚表明已參考同日一宗與申請證明書相關的法庭案件及其裁決理由書內容,而向運輸署查詢如何另以書面申請「證明書」作新聞用途。公署認為,在當時的背景下,運輸署的回覆的確有可能令投訴人有錯誤期望,誤以為根據《守則》提出索取資料要求是另一個可行的方法去取得證明書或證明書上的資料。公署認為運輸署在回應公眾查詢時應更加謹慎。基於以上所述,申訴專員認為,投訴點(a)不成立。 投訴點(b)

454. 《守則》第1.16段訂明部門「在可能範圍內,會在接獲書面要求後的10日內提供有關資料。如情況不許可,亦會在接獲要求的10日內給予申請人初步答覆,而作出回應的預定時間則會是接獲要求起計的21日」。《守則》第1.18段則指「只有在特殊情況下方可延至超過21日後才作出回應,但應向申請人解釋有關情況,而再延長的期限通常不得超過30日」。公署接納此個案可算特殊情況,亦相信運輸署已盡力在51個曆日內回覆。運輸署並已在指定時間內向申請人給予初步回覆,而在五月十三日給予申請人的暫覆亦表明正徵詢法律意見。公署認為,純粹從有否在《守則》所定的時限內給予投訴人回應的角度而言,運輸署沒有違反相關的規定。

455. 不過,《守則》要求部門在所定的時限內作出回應時,應提供所要求的資料;若要求不獲受理,須告知申請人拒絕理由並引述《守則》第2部的有關段落。在這個案中,運輸署給予投訴人的最後回覆並未確認是否受理要求,既沒有提供所要求的資料,也沒有拒絶索取資料的申請,而只是引述了《守則》第1部第1.7段及第1.14段,並向投訴人重申「如你索取資料是用作與交通及運輸事宜有關的用途,你可透過本署收費服務(即申請車輛登記細節證明書)獲得資料」,對投訴人索取資料的要求不置可否,做法殊不理想。

456. 公署明白,運輸署在未收到投訴人遞交TD318表格的申請前,固然無法亦不應作出批准與否的預告。但在本個案中,投訴人在二零二一年四月二十二日的電郵中引述了新近法庭案件的判詞,明顯是擔心在填寫TD318表格時,因錯誤理解何謂「其他有關交通及運輸的事宜」而招惹官非,才按該案件主任裁判官的建議,要求運輸署澄清除了填寫TD318表格外,還有甚麼方法向運輸署書面申請。而投訴人於二零二一年四月二十三日已具體指出其索取某車輛資料擬作的用途。公署認為,運輸署是專責掌管交通及運輸事宜的部門,亦是負責執行《道路交通條例》(《條例》)的部門,對《條例》的宗旨、立法目的和原意,以及何謂交通及運輸事宜應該有所掌握,該署亦必須正確理解《條例》賦予署方的權限。換言之,當資料申請人具體指出擬作的用途時,運輸署應有責任及能力判斷該用途是否屬其法律權限範圍內與交通及運輸有關事宜。運輸署在行使《條例》賦予的權力時,有責任提供明確清楚的指引,讓市民有所依從,了解如何遵守法規,避免在資訊不足的情況下誤墮法網。法庭固然可就每宗案件對法例作最終詮釋,但部門理應對其範疇下法例條文的現行應用有清晰立場,並向查詢者闡明。在這個案,運輸署在徵詢法律意見及經過51日的研究後,理應清楚明確回覆投訴人,就其有關某宗交通意外的新聞報道索取車輛資料是否屬TD318表格內所指的「其他交通及運輸事宜」。該署未有這樣做,未達良好行政的要求。

457. 正如運輸署指出,該署須根據現行法例賦予運輸署署長的權力處理證明書的申請。因此,署方在審批申請時須考慮資料所作用途及保障私隱等問題,有把關的角色。運輸署的處理方式,依賴申請人自行判斷剔選表格所列的三個申請用途,及聲明明白有關的警告。但對市民而言,很多問題仍有待解答,特別當有新的法庭案例,市民可能更擔心會誤墮法網,例如進行甚麼法律程序才是有關交通及運輸的事宜、報道交通意外新聞是否有關交通及運輸的事宜、專業行業進行的盡職審查又是否與交通及運輸有關(這疑問投訴人也曾提出)、新聞報道用途在《個人資料(私隱)條例》方面是否有豁免等。另外,市民亦可能對只索取證明書上部分資料有何程序、如何根據《規例》第4(2)條要求豁免收費、可否接納公眾利益為申請理由等有疑問。

458. 雖然每宗個案的實際情況不盡相同,不過,公署認為,良好的公共行政須符合公平和公開透明的原則。公署認同運輸署在審批申請時須考慮申請資料的用途,並適當地顧及保障車主個人資料私隱。公署亦認同運輸署應不時檢視法例條文的應用及證明書相關的事宜。為便利申請人在申請時提交正確和充份的資料及理據給運輸署,公署建議運輸署應參考實際個案,盡量向非車主本人的申請人提供更多及更清晰有關證明書的申請須知,讓申請人更明白運輸署的審批標準,並以實例闡釋三個供剔選用途的可接受範圍或適用範圍。此外,運輸署應容許申請人在TD318表格剔選申請用途後,可選擇主動提供有關申請的補充資料,以支持為何申請人確信其所剔選用途是屬該表格內三個申請用途所指的交通及運輸的事宜。

459. 雖然運輸署有在接到索取資料要求的51日後回覆投訴人,但該回覆既沒有提供資料,也沒有明確拒絕索取資料要求或提供有用的資訊予投訴人參考,申訴專員認為,投訴點(b)部分成立。 其他關於私隱問題和豁免收費的觀察

460. 公署留意到使用TD318表格只可以申請涵蓋登記冊內有關車輛所有詳情的證明書。由於該些詳情包含車主姓名地址等個人資料,因此保障個人資料私隱成為了應予考慮的相關因素和可能需要取得車主授權。但在這個案,投訴人在四月二十三日索取資料的電郵中,只要求索取證明書上部分不涉個人資料的項目,而非證明書內全部資料,因此保障個人資料私隱在這個案不是相關的考慮因素。事實上,《規例》第4(2)條規定署長須向申請取得任何詳情的人供給一份列明該等詳情的證明書,但署方沒有提供這類別的申請程序給申請人選擇。另一方面,公署認為,當申請人只索取證明書內部分不涉及個人資料的項目,不代表運輸署可合法地強制要求申請人在填寫TD3l8表格時作出與申請無關的聲明。

461. 此外,《規例》第4(3)條容許署長在某種情況下豁免收費,即申請人有好的理由需要該等詳情及披露該等詳情符合公眾利益,但署方亦似乎沒有為此制訂適用程序。

462. 總括而言,運輸署沒有向投訴人表示只會按《守則》處理其索取資料的申請。然而,在投訴人已經清晰表明其使用資料的目的之情況下,運輸署經過51天考慮後仍然只重覆申請人自行判斷其就某宗交通意外的新聞報道所索取的資料是否與交通及運輸事宜相關,做法未達良好行政的要求。綜合以上所述,申訴專員認為,投訴人對運輸署投訴點(a)不成立,投訴點(b)部分成立。

463. 申訴專員建議運輸署 —(a) 在網頁和TD318表格提供更多及更清晰的有關證明書的申請須知,讓申請人更明白運輸署的審批標準; (b) 參考實際個案,盡量向非車主本人的申請人以實例闡釋三個供剔選用途的可接受範圍; (c) 考慮進一步修訂TD318表格,容許申請人在剔選申請用途後選擇主動提供有關申請的補充資料,以便運輸署判斷該申請的擬作用途是否屬該表格內所指的交通及運輸的事宜;以及(d) 制定相關程序和指引,處理索取部分資料和豁免收費的要求。如申請人只要求索取證明書上的部分資料,考慮發出遮蓋申請人沒有要求的資料的證明書。

當局的回應

464. 運輸署接納申訴專員的建議(a)、(b)及(d)的其中一部分,並採取跟進行動如下。 建議(a)及(b)

465. 因應申訴專員的建議(a)及(b),運輸署已於網頁和TD318表格封面附頁提供更清晰的申請指引,並列出實質例子以作說明,供申請人參考。 建議(d) (部分)

466. 就建議(d)中建議運輸署制定相關程序和指引以處理豁免收費要求的一項,運輸署已制定相關內部程序和指引,並會在收到有關要求後,考慮所有相關資料,以決定是否可按《規例》第4(3)條免收根據第(2)款提出申請所應繳的費用。

467. 運輸署不接納建議(c)及建議(d)的另一部分,理據如下。 建議(c)

468. 就申訴專員建議運輸署考慮進一步修訂TD318表格,容許申請人在剔選申請用途後選擇主動提供有關申請的補充資料,運輸署不接納這項建議。運輸署明白,有關建議旨在避免市民因誤解何謂與交通及運輸事宜相關的原因或誤選TD318表格的選項而誤墮法網,以及讓市民有查詢渠道。運輸署亦同意政府部門按法例所定的權限行事至關重要。因此,運輸署認為可透過實施申訴專員的建議(a)及(b)優化現行安排,並提供一個熱線電話以供有需要的市民就證明書的申請事宜作出查詢,減低市民誤解的機會,從而確保運輸署能相對更有效地按法例的權限向申請人提供證明書。 建議(d) (另一部分)

469. 申訴專員建議運輸署制訂處理索取部分資料要求的相關程序和指引,並考慮發出遮蓋申請人沒有要求的資料的證明書。另外,公署認為當申請人只索取證明書內部分不涉及個人資料的項目時,運輸署不應強制要求申請人在填寫TD318表格時作出與申請無關的聲明。運輸署不接納上述的建議。

470. 運輸署希望指出,即使申請人只索取證明書內部分項目,運輸署亦難以單憑個別項目斷言該部分項目是否不會直接或間接地涉及任何個人資料(尤其是當與其他資料一併閲覽時)。而且,正如運輸署一再強調,運輸署署長是根據《規例》第4(1)條設立登記冊,亦按《規例》第4(2)條發出有關車輛在登記冊的資料。由於登記冊的設立是經由《條例》下的《規例》授權,而《條例》旨在就道路交通的規管、車輛與道路的使用、以及為其他相關的目的而訂定條文,因此登記冊的資料在《規例》下的使用須與交通及運輸事宜有關。考慮到設立車輛登記冊的立法目的,為切實準確履行《規例》賦予運輸署署長的職責,運輸署將維持現行的安排,即不論申請人是否索取證明書內全部或部分項目,基於有關資料是登記冊管理的資料,申請人均必須根據《規例》第4(2)條提出申請,包括填妥TD318表格或網上申請表及繳付相關費用,並須用於與交通及運輸事宜有關的事宜及作出相關聲明,有關要求並不牽涉考慮不相關的因素或設置不必要的條件。鑑於運輸署在現行法律框架及實際操作下,未能按申訴專員的建議豁免只索取證明書上部分資料的申請人作出所需聲明,該署會繼續實施現行安排。

471. 運輸署已於二零二二年七月二十九日致函申訴專員表達上述立場。