背景

197. 一個非政府組織向申訴專員公署(公署)投訴入境事務處(入境處)未有根據《公開資料守則》(《守則》)披露資料。

198. 據稱,該非政府組織的一名代表(X先生)於二零一九年六月十四日要求入境處提供二零一四年四月至二零一八年四月每12個月期間的以下資料(統稱為資料I)—(a) 被入境處羈留的人數,以及被羈留人士的以下分項資料 —(i) 性别; (ii) 原居國家;以及(iii) 曾經╱現正因刑事罪行而被起訴╱檢控的被羈留人士比例; (b) 自殘或自殺事件數目; (c) 涉及緊急治療╱住院的事件數目; (d) 被入境處羈留人士的平均羈留時間(即日數); (e) 連續被入境處羈留的最長時間; (f) 在資料I (a)項的人士中,在被羈留之前已根據統一審核機制提出「免遣返保護」聲請的人數,以及當中有多少人的聲請仍未有結果;以及(g) 在資料I (a)項的人士中,在被羈留期間根據統一審核機制提出「免遣返保護」聲請的人數。

199. 入境處於二零一九年六月二十六日回覆X先生。關於資料I (a)項,入境處向他提供了二零一四至二零一七年期間每年被羈留人士的總數,但告知他入境處尚未有二零一八年的相關統計數據。此外,入境處稱沒有備存被羈留人士的分項資料(即資料I (a)(i)至(iii)項)和資料I (b)至(g)項的統計數據。

200. 二零一九年八月十日,X先生要求入境處覆檢其個案。 他認為,入境處不合理地拖延披露二零一八年的羈留統計數據。他亦認為,資料I的所有項目均對公眾有重要性,應可從相關記錄中合理地取得。入境處進行覆檢後,於二零一九年八月十九日回覆他。雖然入境處就資料I (a)項提供了二零一八年的相關統計數據,但仍維持其於二零一九年六月二十六日就資料I (a)(i)至(iii)項及資料I (b)至(g)項的答覆。

201. 二零二零年三月六日,X先生向入境處提出另一項索取資料的要求,要求入境處提供二零一七至二零一九年每12個月期間的以下資料(統稱為資料II)—(a) 被入境處羈留的人數; (b) 被入境處羈留人士的平均羈留時間(即日數); (c) 連續被入境處羈留的最長時間; (d) 在資料II (a)項的人士中,在被羈留之前已根據統一審核機制提出聲請的人數,以及當中有多少人的聲請仍未有結果;以及(e) 在資料II (a)項的人士中,在被羈留期間根據統一審核機制提出聲請的人數。

202. 入境處於二零二零年三月十四日回覆X先生。同樣地,入境處就資料II (a)項提供了二零一七至二零一九年期間每年被羈留人士的總數,並表示沒有備存資料II (b)至(e)項的統計數據。

203. 二零二零年四月七日,X先生要求入境處覆檢其個案。 入境處於二零二零年四月二十七日回覆他,表示經覆檢後,入境處維持早前給他的答覆。入境處表示,根據《守則》第1.14段,部門無須編製從來沒有存在的記錄。入境處亦稱,要編製並無備存的統計數據需要大量資源。

204. X先生認為,入境處未能就資料I及資料II的大部分項目向他提供資料並不合理。

申訴專員的觀察

205. 因應X先生的索取資料要求,入境處向他提供了二零一四至二零一九年期間每年被羈留人士總數(即資料I (a)和資料II (a))。至於他索取的其餘資料,總括而言,入境處稱並無備存該等統計數據;個別被羈留人士的相關資料記錄於入境處不同組別的個別案件檔案中,要編製該等統計數據需要入境處運用大量資源。

206. 公署審視了入境處在羈留中心/設施日常運作中用於記錄被羈留人士資料的紙本表格。此外,公署職員到訪了青山灣入境事務中心,檢視了儲存被羈留人士個人資料和他們在羈押期間所遇事件的電腦系統。公署確定該等紙本表格並無記錄被羈留者的免遣返聲請狀況,而電腦系統只能每日提供青山灣入境事務中心被羈留人士的統計數據,並不具備計算特定時期內所要求的統計數據的功能。另一方面,入境處已解釋羈留中心/設施的一般運作,以及為何入境處不需要亦沒有備存所要求的統計數據。

207. 考慮到入境處在二零一四年至二零一九年期間處理大量羈留和免遣返聲請個案,公署在參考《守則》第1.14和2.9(d)段後認為,入境處拒絕提供資料I (a)(i)至(iii)、資料I (b)至(g)及資料II (b)至(e)所要求的統計數據並非不合理。

208. 另一方面,公署留意到入境處在拒絕提供資料I和資料II所要求的大部分統計數據時,未有根據《守則》第1.25至

1.26段及《詮釋和應用指引》(《指引》)第2.1.2段,通知X先生尋求內部覆檢或作出投訴的渠道。

209. 入境處解釋,其羈留中心/設施的日常運作和管理或其處理免遣返聲請的工作,均不需要該非政府組織所要求的統計數據,因此入境處並無備存該等數據。然而,公署指出,入境處在過去10年收到的免遣返聲請數目大幅增加,社會一方面日益關注聲請人的權利,另一方面亦關注免遣返聲請可能被濫用的情況。與此同時,入境處羈留中心/設施的運作和管理亦備受關注。此外,雖然羈留設施的日常運作和管理未必絕對需要運用到該等數據和資料,但公署相信有關數據和資料對長遠規劃,例如羈留中心的資源與人手的分配和管理,以及相關措施與政策的檢討和制訂可能有用。

210. 本個案顯示入境處儲存被羈留人士記錄的做法不利於編製相關統計數據。公署檢視了其他部門披露的資料。舉例說,懲教署備存了二零一六至二零二零年期間每年在囚人士自殘事件和自殺死亡個案的數目,並於其二零二零年年報中公布了該等數字。另外,消防處在立法會審核二零二一至二二年度開支預算期間向一名立法會議員作出回覆時,能提供由二零一四至二零二零年期間青山灣入境事務中心和馬頭角羈留中心涉及緊急救護服務的個案數字。

211. 為保持公共行政公平、公開及具問責性,並便利內部長遠規劃,入境處應考慮備存和公布更多有關被羈留人士的資料,以便公眾加深了解。就此,公署認為入境處值得參考懲教署和消防處的做法,探討備存更全面的統計數據的可行性和好處。

212. 基於以上所述,申訴專員認為這宗投訴不成立,但入境處另有缺失。

213. 申訴專員建議入境處 —(a) 提醒相關人員日後處理索取資料要求時須遵守《守則》和《指引》的規定;以及(b) 檢討備存關於羈留中心/設施內被羈留人士資料的統計數據的做法,以便編製和向公眾披露更多資料。

當局的回應

214. 入境處接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

215. 入境處已提醒相關職員今後在處理索取資料要求時須遵守《守則》和《指引》所訂明的規定。入境處定期舉辦關於處理查閱資料要求及《守則》的培訓工作坊,內容包括案例討論和經驗分享,供負責處理查閱資料要求/根據《守則》提出的索取資料申請的人員參加。入境處亦在二零二一年十月六日舉行的第十四次私隱循規監察小組會議上,與各分科主管分享處理這宗投訴個案的經驗。

216. 另外,入境處每半年向職員傳閱部門通告,當中詳列並強調《守則》內須注意的重點。青山灣入境事務中心分科和檢控及遣送分科亦已發出相關指令,提醒職員《守則》的精神以及告知申請人提出內部覆檢或投訴的渠道的重要性。 建議(b)

217. 青山灣入境事務中心和馬頭角羈留中心已發布自二零二一年九月一日起所備存有關被羈留人士的統計數字,供公眾參閱;而管制分科則已自二零二一年九月一日起備存各管制站羈留設施的被羈留人士的相關統計數字。

218. 為有效運用資源,入境處不會備存無助於處方加強管理和改善工作的其他資料或統計數字。